制度碎片化与财政困境

（1 中国社会科学院美国研究所，北京 100720；2 清华大学，北京 100084）

［关键词］法国；养老保险改革；利益集团；碎片化

［中图分类号］C9137［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2015)02-0135-05［收稿日期］2014-12-10

［作者简介］魏南枝（1977-），女，中国社会科学院美国研究所副研究员，法国社会科学高等研究院政治学博士，主要从事社会制度比较研究；何建宇（1975-），清华大学马克思主义学院副教授，香港中文大学政治学博士，主要从事社会治理研究。

作为“社会团结”概念的诞生地，法国被界定为社会合作主义福利国家。［1］第二次世界大战后，法国政府试图建立统一的养老保险制度，却在迅速扩展覆盖面的同时落入了制度碎片化陷阱，形成了错综复杂的利益格局。［2］

现收现付制的法国养老保险体系自1980年代起陷入财政困境，经济衰退、出生率低、婴儿潮一代退休形成的老年人口抚养比上升等因素迫切要求改革法国养老保险制度。但法国民主政治机制难于推动养老保险制度的政策紧缩［3］，1993年以来法国政府实施的多次养老保险制度改革大都遭遇不同利益集团以社会正义和社会团结等为口号的多种阻挠，不同程度引发罢工、骚乱乃至冲突，体现出养老保险制度碎片化、养老保险管理主体多元化与养老保险财政赤字之间的结构性矛盾。

养老保险制度改革是中国社会治理体系建设中的重要环节。如何在迅速扩大养老保险覆盖面和克服养老保险制度碎片化之间实现平衡，如何正确处理养老保险改革的眼前利益和长远利益关系，是现阶段中国养老保险制度改革的着眼点。在这一点上，法国养老保险改革的经验和教训值得中国养老保险制度改革借鉴。

一、“普惠性”与“一致化”的对立：法国的经验

1793年《人和公民权利宣言》在西方世界首次宣告了公民的社会经济权利，但充满激情的革命共识与缺乏共识的政治国家制度再建之间产生了巨大反差，19世纪法国政府很少承担社会支出财政，法国老人仍依靠家庭和养老院、救济院等。

法国养老体制碎片化萌芽已出现：1853年法国首先为公务员创设了现收现付型养老保险，煤矿工人、铁路工人和部分私营企业等的强制性社会保障法律构成了后来各种特殊退休制度的雏形，养老保障方面的行业和地区差异逐渐形成。

19世纪工会运动和社会主义运动兴起，迫使法国政府做出改变：1910年养老保险法标志着法国社会各方初步达成建立现代养老保险制度的妥协。然而，20世纪初的法国并存着从救济、慈善、互助到商业保险等各种养老形式，并且碎片化地适用于不同社会群体。这种制度碎片化分布及其背后的利益割裂，增强了整合性建立统一的养老保险制度的难度，使法国养老保险制度的发展远远落后于英国和德国，“直到第二次世界大战前，法国的社会立法都是碎片化的。”［4］

两次世界大战提供了改变契机，“建立福利国家制度和社会契约的重建之间的联系变得非常紧密。”法国人民终于就建立社会保障达成了基本共识。1946年宪法明确了法国公民享有退休权和缴纳社保分摊金等权利。1946年社会保障法案试图将各种分立的养老项目统一到综合性的普通制度、将各种独立性很强的互助管理机构统一到相对集中化的养老保险管理体制，以实现基本养老保险制度的“普遍化、统一化和一致化”。但引发了不同法国社会群体的强烈反对，历史悠久的行业协会力量强大，组成了各自的“自治制度”而拒绝缴纳社会分摊金；各阶层团体或者要求保留或增加对自己有利的养老保险制度形式，或者拒绝参加对自己不利的养老保险制度形式……最后各种针对公务员、矿工、铁路工人等不同群体的特殊退休制度相继经由法令确认，普通制度仅覆盖私营部门员工。

此后，法国政府逐步扩大养老保险制度覆盖面和提高养老金替代率：1952年建立了农民养老保险制度，逐步建立各分支彼此独立的自由职业退休制度，包括手工业者、自由工商户和企业主退休制度等；1956年创立老年人最低保障制度；1971年布朗法案改变了基本养老金的计算方法；为提高养老金替代率，1972 年法国政府规定所有私营部门雇员必须加入集体协议基础上建立的强制性补充养老保险，即“管理人员补充养老金基金”（AGIRC）和“职工补充养老金基金”（ARRCO）。

1946年社会保障法案将养老保险管理权交由各社会合作方共同进行管理。当时法国工会力量强大，为避免法国政治向左转，法国政府将社会保险管理权交到雇员代表（2/3）和企业雇主代表（1/3）的手里，例如普通制度首批董事会成员任命时大部分成员隶属于法国总工会。让渡社会保障管理权换取工会对法国政府支持，使法国工会运动作为法国共产党的政党基础发生动摇。1967年改革推行代表“均等制”，要求雇主委员会和雇员工会派给基本养老保险董事会的代表数量相等，而工会方面派出的代表是任命而非选举的，进一步摧毁了法国共产党的政党基础。后来成立的工会“工人力量总工会”（FO）等则逐渐排斥法国共产党力量。

1967年，法国政府设立私法人性质的养老保险基金，各种不同退休制度在管理上相互分开，财政上自我平衡；1972年补充养老保险由社会合作方共同进行管理——构成了碎片化养老保险的区别管理模式。基于区别管理模式，各基金管理机构和董事会是不同工会组织的“领地”，进一步瓦解了传统大工会实力，也降低了不同行业工人为了共同利益形成团结机制的可能。各养老保险基金的最高决策机构董事会大都由雇主和雇员代表组成，不同比例配有少量法国政府代表，但董事会主席都必须经由法国政府批准，体现出法国各养老保险基金在法律地位上属于私法人性质、管理运作上则属于公共管理范畴的特点。

二、整体利益与群体利益的博弈：法国养老保险改革

法国政府以不断修补空白的方式增加碎片化养老保险制度普惠性，这些碎片化制度共同构成了一个全员覆盖的普惠性养老保险，但不同制度之间乃至同一制度下不同受益人群的养老金额度不同，日益加深了行业部门利益割据。

1970年代，石油危机、人口老龄化等使法国基本养老保险整体陷入财政赤字，不得不寻求政府公共财政给予补贴，且这种财政补贴不断上升。其代价是法国议会加强了对收支状况的监督，也给法国政府进行养老保险制度进行整体性改革提供了可能。

1980年代法国政府只调整了基本养老保险个人缴费率和企业缴费率，未真正遏制基本养老保险帐户赤字增长，甚至还降低了退休年龄。1989年法国政府致力于推动将部分特殊退休制度逐步纳入普通制度，例如法国土地信贷银行退休制度、法国通用水务公司退休制度等。1990年代以来进行了5次基本养老制度改革。但法国劳动力市场结构变化、工会组织利益固化、社会合作方和法国政府对养老保险制度的二元管理、养老保险制度碎片化等因素使整体改革推进不顺。

1993年巴拉杜改革旨在降低私营部门雇员基本养老保险保障水平，通过渐进式修改基本养老金的核算基数和获得全额基本养老金的最低缴费年限等来降低保障水平，并将基本养老金的重估与毛工资收入脱钩、依据物价变动来重估。私营部门工会力量弱，政府创建了“退休劳动者团结基金”，资助缴齐社会分摊金的退休劳动者，并为那些因暂时失业而缺缴社会分摊金的劳动者补缴分摊金。

1995年于佩改革针对部分特殊退休制度（例如法国国家铁路公司、法国地铁等），希望对其采用巴拉杜改革对私营部门雇员的养老金核算方法。改革方案经历了所有民主审议程序得以顺利通过；但工会强烈反对该项改革，引发了大罢工和剧烈的社会冲突。于佩政府不得不放弃改革，只不过通过授权议会通过社会保障预算和与公共卫生相关支出的宪法性修正案，并未涉及相关个人或群体利益调整，公共部门因此暂时维持了相对于私营部门更为优厚的养老水平。

若斯潘政府在2001年创建一个负担再分配任务的主权基金“养老储蓄基金”，为将来弥补赤字做准备。2003年菲永改革旨在通过修改参数渐进地降低公共部门特殊养老保险保障水平，试图增加公务人员获得全额退休金所需工作年数、统一公私部门获取全额养老金的最低缴费年限、规定公私部门养老金重估都与物价挂钩等。尽管法国政府和国会都通过了改革方案，但是工会和行业组织强烈反对，罢工和示威抗议活动不断，五大工会中只有法国工人民主联盟(CFDT)与政府签约，并因此内部出现严重危机、大量会员退出。其他工会反对改革的成果是，政府作出让步，对弱势群体制定一系列政策性照顾，从16岁开始工作的年轻人可以享有60岁退休的待遇。

2005年开始，法国基本养老保险赤字持续恶化，

下图1显示了法国规模最大的养老保险制度——普通制度的财政状况。

图1法国养老保险“普通制度”财政状况变化（单位：10亿欧元）

资料来源：法国经济与财政部、法国社会事务与卫生部，“Key French Social Security Figures 2012”，http://wwwsecurite-socialefr/IMG/pdf/keyfrenchsocialsecurityfigures2013pdf

为遏制养老保险财政赤字，2007年萨科奇推动了系列养老保险改革：改革特殊退休制度，逐步延长其缴纳分摊金年限和取消提前退休。尽管遭到长时间的罢工和示威抗议，法国政府用各个击破的方法与各大工会签订了改革协议。2010年进一步调整养老保险的参数，将获得全额养老金的年龄由之前的65岁推迟到了67岁，调整获得全额基本养老金的最低缴费年限，提高公共部门社会分摊金缴纳比例等。除个别特殊行业有特殊规定，2010年改革将法定退休年限从60岁推迟到62岁 法定退休年龄的修改适用于公私所有部门，但是在具体执行时间上有区别。2017年国企员工才正式实施退休年龄改革，但公务员不与其同步。。顶住了全国性罢工压力，法国政府和国会硬性通过了该改革法案。

2013年12月法国政府正式发布了退休改革法案，在不改变62岁最低退休年龄，通过2020年之前逐步调高在职人员和雇主基本养老保险金缴费率、2020年之后延长缴费年限的措施来确保养老保险制度正常运转。为体现公正原则，该法案缩小公共部门和私营部门退休计算法差距，允许从事工作条件艰苦行业受薪人员能够提早退休、接受培训或换岗。这一法案也遭到了罢工和示威抗议等形式的反对。

以代际团结为核心的法国养老保险体系具有较强的再分配功能，但又因为制度碎片化而具有福利待遇的差异性。改革往往因为触动某个阶层团体或社会经济群体的利益而引致他们采取政治行动，从通过正式的民主程序去影响议会选举或总统选举，到通过组织街头政治来给政府施加压力，以不断革命的政治传统抵制任何有损个人或者社会群体利益的整体性改革。

三、养老保险制度的碎片化：权利义务与管理体制的实质性差异

2003年改革引入了资本积累型养老保险制度，但法国养老保险制度主体仍是带有再分配功能的现收现付型保险，包括基本养老保险和强制性补充养老保险两部分。今天法国养老保险仍包括35种退休制度，就其覆盖的社会经济群体大致可以分为四类：普通制度、特殊制度、独立工作者制度（又称非工资收入与非农业职业者保险制度）和农业制度。其中，2013年普通制度的社会分摊金缴纳者数占总量的687%，养老金发放额占总额的544%；特殊制度的社会分摊金缴纳者占总量的181%。下图2为碎片化的法国养老保险制度的基本结构图。

图2法国养老保险制度的基本结构图

资料来源：法国社会事务与卫生部，http://wwwsocial-santegouvfr

上图2显示，由于法国养老保险制度的碎片化，不同所有制部门（如公共部门与私营部门）、不同产业（如工商业与农业）、不同职位（如一般职员与行政管理人员）、不同就业形态（如雇员与自雇人员）之间都存在一定制度差异。这些差异不仅体现在缴纳社会分摊金的比例、养老金计发标准、退休年龄等各种养老保险参数方面，并且体现在管理体制上。不同退休制度由不同的养老保险基金进行管理，大部分养老保险基金在地方设有自己的办事处，例如全国老年保险金管理局（CNAV）针对普通制度的退休基金征收由“社会保险和家庭补助征收联合会”负责，在地方设立的具有私营性质的收费联盟则具体收缴。但是，1974年开始对基本养老保险的不同退休基金之间建立起补偿机制：如果某基金收入大于支出，剩余部分归入共同基金；如果某基金出现赤字，则根据其供养比状况给予转移支付支持。下表1体现了法国养老保险管理体制的碎片化现状。

表1法国养老保险管理体制

资料来源：法国社会事务与卫生部，http://wwwsocial-santegouvfr

上表1表明，个人因其所属的社会经济部门在养老保险方面享有不同的权利、履行不同的义务，并且对其征缴社会分摊金和发放养老金的管理机构与管理体制也不同。法国政府整体上对所有退休制度负有监管责任，各养老保险基金的预算和决算自觉地接受政府会计审计部门的检查，接受财务监察总署的审读和审计法院的监控与调查，并每年将预算与决算逐一进行对比审计。普通制度的基本养老保险由法国政府和社会合作方共同管理，独立工作者和农民制度的基本养老保险更多体现为互助性与自治性，法国政府和各社会合作方在不同特殊制度的基本养老保险中的管理角色有所不同。

强制性补充养老保险由社会合作方即雇主和雇员代表共同管理。以AGIRC和ARRCO为例，这两个制度建立在行业间和代际间团结的基础上，其筹资方式是现收现付制的，由雇主、雇员分担，国家给予税前列支的优惠政策。补充养老保险制度的运行依据“点数”方法进行 。1993年开始，补充养老保险制度提高了补充养老保险费缴纳比例，并将补充养老金的重估不再与毛工资收入挂钩、而是与物价变动挂钩。由于雇主们拒绝缴纳更多养老保险费，1996年开始补充养老保险制度调整了该制度积累的“点”的价值。2009至2010年，经过雇主和工会等社会合作方集体协商，受保护者同样缴费所获得的点数大幅度减少。这些改革实际上进一步加剧了因公司企业间差别和职业岗位差别而产生的不公平现象。

四、对中国养老保险改革的启示

为建立更公平可持续的社会保障制度，中国政府正在推进养老保险制度改革。根据人口结构变化和养老保险基金收支情况等估测，中国未来的养老保险赤字压力很大。但是，自1990年代以来中国的养老保险制度的建立和发展也有类似法国的普惠制和一致化的对立问题，一方面部分地方政府在中央财政转移支付支持和社会保障政绩锦标赛等因素刺激之下，以运动化的方式去实现社保制度的广覆盖，为了追求短期政绩，在低水平和可持续二个目标之间难于达到平衡；另一方面，中国养老保险制度的碎片化状况也不容乐观，不仅体现为体制内和体制外的制度差异、城乡制度差异，还有地区差异等，并且养老保险的社会统筹层级仍然较低。从法国养老保险制度改革的困境可以看出，片面追求“扩面”（增加参保/缴费人数），尽管在一定时期内可以降低养老保险抚养率，但随着人口结构的老龄化加速，中国不久将出现抚养率的刚性反弹，养老保险财政平衡压力巨大。

法国养老保险建设、发展和改革实践证明，为衔接新旧体制，采取修修补补的方式解决不同社会群体进入社保的方式和待遇等问题会留下巨大隐患。中国现行养老保险改革，从单个文件所制定的政策内容判断对其所针对的社会群体规定了权利义务较为对等的社保政策；但是，该文件仅仅保证了局部利益的对等、特定社会群体内部的权利义务相对等。不同文件所规定的政策存在差异性和不平衡性，使各地各部门各行业各时期社会政策之间存在不连贯、不一致的情况。如果忽视整体性的制度设计与建设，这种碎片式的养老保险制度现状将会导致不同经济社会部门利益的割裂与固化。

尽管有快速推进养老保险覆盖面和制度碎片化的共性，中法两国的不同之处在于中国养老保险管理主体相对统一，中国政府拥有更高的主动权。中国的养老保险制度改革应当高度重视三个原则：社会团结与社会正义原则、效率与公平均衡的原则和代际公平原则，以正确处理养老保险改革的眼前利益和长远利益之间的关系。在实现基础养老金全国统筹目标的过程中，应当审慎确定基本养老保障标准，坚持精算平衡原则；应当尽快推进机关事业单位养老保险制度改革、尽快整合城乡居民基本养老保险制度和提升社会统筹层级，以解决目前制度碎片化和待遇差异过大的问题；应当关注弱势群体、特别是失独家庭的养老利益。法国历次改革注重以针对弱势群体的照顾性福利政策来证明改革方案整体正当性，这是值得借鉴的一种政策“润滑剂”。

［参考文献］

［1］ Steinar Stjern 2005 Solidarity in Europe: the History of an Idea ［M］ Cambridge: Cambridge University Press, p161

［2］ Bruno Palier 2003 La Reforme Des Retraites ［M］ Paris: Presses Universitaires de France, p92

［3］ Pierre Rosanvallon 1990 L’atat en France de 1789 à nos jours ［M］. Paris : Seuil

［4］ I JDonzelot 1984 L’Invention du social, essai sur le decline des passions politiques ［M］ Paris, Fayard, p51

责任编辑   宋雄伟

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