养老金多轨制加剧收入分配不公(2)

对于新农保和城居保来说，二者均为自愿型制度，养老保险基金由个人缴费、集体补助、地方政府补贴构成。个人缴费和政府补贴均进入个人账户，根据地方经济发展水平确定多档缴费水平，城市的缴费档次高于农村。农村一般为每年100、200至500元五个档次，城市一般为每年100、200至1000元10个档次。地方政府对参保人员缴费补贴的最低标准为每人每年30元。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，缴费年满15年的参保人在年满60岁时，每月可领取55元基础养老金，中西部地区的基础养老金全部由中央财政负担，东部地区的中央财政补贴50%。个人账户的目标替代率为缴费期收入的10%。

与职工保相比，新农保和城居保的基础养老金不与社会平均收入挂钩，而是一个定额，全部由财政负担，但保障水平较低，目前新农保和城居保基础养老金多数地方按每月55元发放，一年660元，尚不及目前国家1196元的扶贫标准线，即使加上个人账户养老金，每月也不过200元左右。而2010年城镇居民人均消费性支出为每月1123元，农村居民为每月365元，目前的养老保险待遇太低，虽然农村和城镇居民也纳入了公共养老保险体系，但实际保障水平有限，可能难以激励城乡居民参保。

当然，由于新农保和城居保没有雇主为其缴纳保险费，基础养老金全部依靠财政资金投入，养老金水平要与有工作的人员完全拉平也是不理性和不现实的。从世界各国的实践看，就业人员与非就业人员间，就业人员中不同职业间的养老待遇存在差异也是很普遍的现象，问题的关键不在于不同群体间养老待遇的绝对差异，而在于这种差异是否产生于公平合理的制度机制之上。

中国目前由四大公共养老保险制度构成的养老保险体系，制度间各自分离，没有一个统一的基础制度平台。这种多轨制运行引发的收入分配不公及社会不满，将可能影响到养老保险制度进一步的理性改革。

为此，笔者建议中国养老保险制度改革的方向为：首先，建立最低养老金制度，在平等的基础上为所有社会成员提供最低收入保障，预防和减少老年贫困，实现公共养老保险制度的收入分配功能；其次，为所有不同类型的就业人员提供缴费型养老金制度，坚持保险精算平衡原则，实现公共养老制度的保险功能。同时，发展自愿性企业年金和个人养老金保险。

具体来说，作为第一支柱的最低养老金制度采用非缴费型制度，覆盖城乡所有公民，资金通过一般财政或者专项税收筹集，还可从国有资产收入以及2000年建立的全国社会保障基金中筹资。主要定位于消除老年贫困，缩小城乡差距，保障水平根据居民消费水平等因素决定。

作为第二支柱的缴费型养老金制度，分强制性缴费和自愿性缴费两种，前者由雇主和个人共同缴纳，计入名义个人账户；后者为自愿性缴费，设计多个缴费档次，供参保人自由选择，计入实际个人账户。

这种设计的好处在于，缴费不分就业单位性质，无论企业还是机关事业单位就业人员，都需缴纳强制性部分的保险费。而自愿性缴费不仅可以满足不同收入的就业人员需要，也可将城乡居民中有参保意愿和能力的人吸纳进来。同时，由于缴费型养老金制度坚持保险精算平衡原则，养老金根据个人账户的积累金额决定，即使养老待遇有差距也是合理的。

（本文作者何立新为复旦大学经济学院公共经济研究中心副主任。"公共利益论坛"是由复旦大学"当代中国经济与社会工作室"和上海交通大学中国发展研究中心联合开设的评论专栏。文中所述仅代表她的个人观点。）

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