养老金多轨制加剧收入分配不公

中国目前主要有四大类型的公共养老保险制度覆盖各类人群：城镇企业职工基本养老保险（以下简称“职工保”）覆盖在城镇就业的企业职工、个体劳动者、灵活就业人员以及农民工；机关事业单位养老保险覆盖机关事业单位的就业人员；新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）覆盖农村居民；城镇居民社会养老保险制度（以下简称“城居保”）覆盖城镇非就业人员。

前两种养老保险历史最长，其雏形在建国初期就形成了，新农保2009年建立并开展试点，城居保2011年建立，并拟在十二五期间全面实施。可以说制度层面上中国已建立了一个覆盖全民的公共养老保险体系，16岁以上的公民，只要你想参加都能找到相应的制度参保。但目前的养老保险体系，各制度类型在养老金待遇和筹资方式等方面都不尽相同，由此也引起不同群体间养老金待遇差异较大，引发收入分配不公和社会不满。

首先，备受关注的企业和机关事业单位的养老保险制度设计有何不同呢?职工保需要参保者个人和企业主共同负担养老保险费，企业主按工资总额的20%为参保者缴费，进入社会统筹账户，作为基础养老金支付的资金来源；缴费满15年以上的参保者有资格获得统筹账户的养老金，缴费越长，养老金替代率越高，例如参保35年退休，则可领取相当于社会平均工资35%的基础养老金。个人按缴费工资的8%缴费，全部进入个人账户，退休时根据当时的社会平均寿命将个人账户中积累的金额进行“年金化”后逐月领取。

机关事业单位养老保险则全额由财政筹资，职工个人和用人单位无需缴纳保险费，退休后按本人退休前基本工资的一定比例（公务员为50%-90%，事业单位工作人员为70%-90%）领取养老金。2008年，国务院选择广东、山西、浙江、上海、重庆等五省市进行事业单位职工养老保险改革，具有经营性质的事业单位，参照企业职工养老保险，实行单位和个人缴费。然而各地制度差异大，在覆盖范围和对象、缴费基数、缴费比例、养老金计发方式等方面都不尽相同，改革一直停滞不前，至今未出台全国性的统一政策，也未推广至公务员。

从实际领取养老金的数据看，机关和事业单位退休人员的养老金明显高于企业退休人员。根据可得统计数据计算，1999-2008年间，机关和事业单位平均养老金是企业的1.45倍至1.83倍，养老金对工资的替代率是企业的1.5倍左右。从1990年代中期城镇基本养老金改革以来，二者差距就已形成。近10年来，企业、机关和事业单位养老金替代率总体上均呈下降趋势，相对机关和事业单位，企业养老金替代率虽然下降幅度略小，但各年的替代率均低于机关和事业单位。2008年机关和事业单位的替代率平均为65%-67%，而企业为47%。

造成这种差异的原因主要有两个方面，一是由于养老金计发办法不同造成的养老金替代率差异；二是机关事业单位人员的养老金按退休时本人工资的一定比例支付，而从历年的工资统计看，机关事业单位的平均工资均高于企业的平均工资。

这一差异的公平性和合理性遭到诸多质疑。首先，在筹资方面，企业参保者的养老金制度设计上都是由个人和企业主缴纳的保险费筹集，只有当出现收不抵支的状况时才有财政资金补助，而机关事业单位的养老金全部由财政资金支付，个人无需缴纳保险费。其次，目前中国的就业选择受到限制，机关事业单位的就业存在诸多障碍，在哪个部门就业并非劳动力市场公平竞争的结果，如果机关事业单位的养老金又高于企业，则进一步引发收入分配的不公。

城镇就业人员的养老保险双轨制不仅引起人们主观感受上的不公平感，也使中国社会保障没有发挥应有的收入再分配作用。合乎社会价值取向的社会保障应该更有利于穷人，具备收入转移向低收入人群倾斜的“正向调节”作用。而根据国家统计局的数据计算，城镇可支配收入水平越高的家庭从社会保障中得到的好处越大。其中，2002年到2010年间，最富裕家庭得到的纯转移收入是最贫困家庭的7.4-11.2倍，并且富裕家庭的收入改善速度要快于贫困家庭。

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