央地财政收支矛盾日益加剧 社保变为国家责任

地方财政一直是中国宏观经济中的重要一环。随着经济下行压力的加大，以及5月1日全面推行的营改增减税行为，央地财政收入分配究竟如何合理调整再度成为讨论焦点。

5月20日，由北京大学中国公共财政研究中心主办的2016中国公共财政论坛在北京举行。原国家税务总局副局长许善达在论坛上提出，现在央地分税制改革应优先完成两大项内容，第一是中央上收支出责任，动用国有资产支持全国社保，这不仅减轻地方财政压力，也将有力支持去产能任务的完成。第二，消费税应从生产环节流转到零售环节，弥补地方财政收入空缺。

央地财政失衡

数据显示，在财政收入方面，地方和中央一直是将近50：50的收入比例。2015年财政部数据显示，全国一般公共预算收入152217亿元，其中，中央一般公共预算收入69234亿元，占比约45%；地方本级一般公共预算收入82983亿元，占比54%。

但在财政支出中，中央和地方严重失衡。2015年全国一般公共预算支出175768亿元，其中，中央本级一般公共预算支出25549亿元，占比14.5%；地方财政支出150219亿元，85.5%。

许善达指出，两者数据一比较就显示出央地财政严重失衡的格局。中央和地方收入上是各占一半，但在财政支出上，地方财政占比达80%以上，这意味着地方财政基本入不敷出，大部分靠中央拨款补贴。

自分税制以来，地方政府一直面临财权与事权不匹配的问题。为了弥补失衡，土地出让金成为了地方政府的重要财源，大量省市陷入“土地财政”怪圈。

与此同时，地方政府的支出要求不减。社保基金由地方承担，而中国老龄化愈加严重的问题也势必对地方财政形成更大的压力。经济下行须减税清费，基础设施规模投资加大等都需要地方财政出钱承担。

财政收支矛盾日益加剧，央地财政失衡格局也亟待扭转。北京大学中国公共财政研究中心主任林双林在论坛上主张，应增加地方政府收入比重，在这点上，营改增是一个契机。

 如何合理确定中央地方增值税分配比例？

营改增前夕，国务院印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过度方案的通知，其中明确，所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围，中央地方五五分。

林双林表示，鉴于现在财政收支矛盾情况，除了要建立健全分税体制，还要增加地方政府收入比重。在增值税分配比例问题上，根据统计，地方政府营业税和增值税的总和占全部营业税和增值税总和的比重，2010年为50.23%，2011年为51.37%，2012年为52.84%，2013年为55.23%，2014年为56.47%，2015年为58.06%。

按照2013年、2014年、2015年的实际划分比例，营改增后，地方政府增值税比例应该至少占55%，中央政府的比重最多为45%。

此外，林双林指出，2014年，中央政府返还给地方政府的增值税和消费税达到总增值税和营业税总税收的2.14%。按这一趋势，增值税中央与地方50:50分成，然后将多余部分返还给地方政府，这种做法显然不如提高地方政府的增值税比重。

许善达分析认为，营改增央地五五分成过渡文件中有一个细节条件是：过渡期暂定2—3年，因此五五分成的办法不会持续太长时间。

他同时也指出，按此前的测算与规划，营改增最终减税要达到万亿以上，这是地方税收收入的减少。之前税改过程中，地方减少的税收，中央会给予一定补贴。但现在万亿以上的庞大数额，中央的补贴也很难弥补空缺，那谁来承担庞大的减税金额？

因此，在全面营改增的同时，相应分税制改革进程的推进也显得极为迫切。

 关键是中央上收支出责任

央地财税体制改革有一个大前提，2014年6月30日，中共中央政治局召开会议并审议通过《深化财税体制改革总体方案》，方案明确在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，调整中央和地方政府间财政关系。

在央地收入格局维持不变的情况下，如何解决央地财政失衡问题？

许善达认为，关键在于中央要上收支出责任。

首先要做的是中央承担全国社保责任。最初建立社保体系时，国家财政负担不起全国社保基金，只能分省承担。而过去的劳动人口没有缴纳社保，他们领取社保只能靠现在的人缴纳的钱，因此中国社保缴费率在世界范围内都一直很高。

2015年底的中央经济工作会议上就提出如何把社保基金从分省统筹变成全国统筹，以及如何切实降低社保缴费率。

许善达表示，国有资本是国家手里掌握的一个重要资源，划拨国有资本支持社保基金是各部长、学术界、企业都无异议的举措，不仅可以整体降低个人和单位缴费率，还可减轻地方财政支出。此外，现在的去产能任务中最核心困难是职工安置问题，解决这个问题也必须有完善的全国社保兜底支持。充足的国有资产需要为历史遗留问题买单。

其次，“增值税中央和地方五五分成比例的方案不会持久，目前要做的是把消费税和车 购税划入到零售环节征税。”许善达表示。

在他看来，把现在存在于生产环节征收的消费税转移到零售环节征收，收入归地方。消费税加上车购税或许能达到1万多亿，基本可以对冲营改增后地方减少的收入，可以作为地方税的主体税种。这一举措还将带来中央和地方分配关系的变化，降低地方对中央财政的依赖。但由于牵涉利益较广，改变格局较大，改革方案依旧处在研究过程中。

国家税务总局原副局长丘小雄接受凤凰财经采访时也坦言，央地财政分配博弈中，客观现实矛盾是地方事权多，财权相对少。因此，事权的划分是大前提，该是国家责任的财政支出就需要逐步划分归纳，否则财权的划分是没有依据的。

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