中国养老保险降费需综合治理

　字体小大时间：2016-03-31来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:养老保险降费呼声强烈，是在人口老龄化背景下代际利益矛盾凸显的标志。*在部分国家可能发生例外的情况，如某年大量引进外籍劳动人口或领养国外孤儿，则导致劳动人口和儿童人口占比剧变。

养老保险降费呼声强烈，是在人口老龄化背景下代际利益矛盾凸显的标志。李克强总理在两会上明确表示，可以阶段性地、适当地下调“五险一金”的缴存比例。

养老保险高费率是中国计划经济体制的遗留物，自1986年实行劳动合同制和养老保险缴费制以来，这个过渡期已持续了30年。解铃还须系铃人，只有厘清高费率的原因，有针对性地采取措施，包括结构调整和参数调整，并建立综合治理机制，才能找到既合理降费又可持续发展的空间。

中国养老保险费率确实高

养老保险费率取决于五大因素，即：缴费基数、赡养比、领取年龄和养老金替代率，积累制度还要看贴现率，其中赡养比是最敏感的因素。

1986年中国尚未进入老龄社会，但由于国有企业职工年龄老化和退休早，养老保险改革之初的试行费率即高达17%~18%（见表1）。1995年，中国确定了“社会统筹”与“个人账户”结合的部分积累式养老保险模式，主要由企业承担缴费责任（以国有企业为主），此后按照以支定收的原则不断提高费率，特别是在1997年国企减员增效改革后，对提前退休职工的工龄实行视同缴费政策（转制成本），至今没有预算安排。企业费率高达工资总额的20%仍不能满足养老金支付需求，职工按照个人工资总额的8%缴费，虽然计入个人账户，但资金被用于当期支付。另有上海市等老龄化严重的地区，养老保险费率高于30%。

OECD经合组织统计数据显示（见表2），34个成员国的养老金平均税费率约为20%，只有意大利（33%，2012）和西班牙（28.3%，2012）超过我国现行养老保险费率水平。目前，澳大利亚接近超级老龄社会，雇主养老金费率为个人工资的9%。2015年美国刚刚进入深度老龄社会，老遗残持续收入保障金计划的税率为12.4%。在主要发展中国家，巴西养老金税费率为31%，其余国家至少比中国低4个百分点。大多数国家由雇主和雇员各自承担50%，或雇主略高于雇员，我国企业缴费责任是个人缴费责任的2.5倍。

基于老龄社会发展时间表观察养老金税费率，按照联合国人口报告的标准，老龄社会发展包括进入、深度和超级三个阶段。以65岁及以上人口为例，占比达7%时国家或地区进入老龄社会，届时统计老年赡养比约为1∶10（10个劳动人口供养1个老龄人口），实际赡养比约为1∶5（5个纳税费人供养1个老龄人口），假设养老金替代率为社会平均工资的50%，养老金税费率约为10%；占比达到14%时进入深度老龄社会，统计老年赡养比达1∶5，如果实际赡养比1∶3，养老金税费率约为17%；占比达20%以上时进入超级老龄社会，统计老年赡养比约为1∶3，实际赡养比约为1∶2，养老金税费率约为25%。基于1.5~1.8的总和生育率，排列部分国家和全球老龄社会发展的时间表（见表2），观察其养老金税费率，是研究老龄社会和银色经济的常识。

总之，在治理较好的国家，进入深度老龄社会初期的养老金税费率约为9%~16%；进入超级老龄社会后的税费率升至20%。2002年，德国颁布了《法定养老保险可持续发展法》，规定到2020年养老保险费率不得高于20%。默克尔上台后，养老保险费率由19.5%升到19.9%，2010年又降到19.4%。中国正在接近深度老龄社会，28%显然高于现阶段费率水平。2013年，OECD经合组织预测结果显示，基于现行政策，中国未来养老保险费率可能高达50%，这对中国经济和社会的发展很不利。

中国养老保险降费需要有针对性的综合治理

笔者认为，中国养老保险降费需要有针对性的综合治理：

第一，国企欠账还钱不能再拖。

导致企业高费率和职工缴费空账运行的主要原因之一，即在国企改革中提前退休人员的视同缴费至今没有预算。考虑当时国企改革的具体情况，无力趸交职工养老保险费的欠债是没有办法，可如今国企转型近20年有了一定积累，还债理所应当。

第二，高费率低征缴率有待夯实费基。

目前，实际缴费基数仅为在职职工平均工资的60%左右，2011年养老保险实际征缴率仅为19%，近期仍在下降。长期存在这种情况的主要原因，一是利益相关人合谋，企业在申报费基时有隐瞒、职工知情不报（或不知情）、社保机构在核定费基时有妥协；二是养老保险费率高，迫使小微企业选择降低费基的方式来减轻缴费负担。如果降低费率与夯实费基，规范缴费制度，则会有更多企业参保。

第三，合理调整个人账户养老金计发月数。

目前个人账户养老金的计发公式依据第五次人口普查数据制定，当时国民平均寿命为71.4岁，60岁退休人员按照139个月计发个人账户养老金。2015年我国城镇居民平均寿命达到78岁，在71.4岁以前提前去世人员的个人账户余额由家庭成员继承，高于这个年龄的余寿个人账户养老金则由缴费企业和职工分担，且负担越来越重。所以亟待按照国民平均寿命建立精算平衡模型，动态调整个人账户养老金的计发月数。

第四，延迟领取养老金势在必行。

领取全额基础养老金的法定年龄是国民平均寿命减去领取养老金余寿的值，由此构建一个精算平衡模型。以2015年为例，我国居民平均寿命超过76岁，建议减去平均余寿15年，61岁是领取全额养老金的法定年龄。

第五，要提高统筹层级。

由于实行市级和省级统筹，各地区参保人口年龄结构不同，则费率不同。在劳动力流入的发达地区费率低，在劳动力流出的欠发达地区反而费率高。某民营企业从浙江地区向甘肃地区转移时发现，企业养老保险费率由14%升到了20%。所以，养老保险在各地发展出现不平衡状态，部分省市出现当期资金缺口，越来越依赖各级财政转移支付；2015年，部分地区滚存余额达到3.4万亿元，其实是职工个人账户资金流向发达地区，如果扣除历年财政补贴，养老保险基金已不能收支平衡；如果剥离职工个人账户复利计算的资金，养老保险基金已经负债运营。

因部分地区有结余，误导决策者以为养老金支付没有问题，结构性问题可能掩盖总量问题，贻误进行养老金制度结构调整的时机，增加政府养老金负债和社会风险。为此，党的十八届三中全会提出“职工基本养老金实现中央统筹”，尽管需要统一信息系统、界定基础养老金水平、核定费率、强化征收和支付系统与监督机制显得困难重重，但势在必行。

第六，基础养老金“面包”不能附带“黄油”。

预期实现职工基础养老金中央统筹，不能附带个人账户，统账结合模式需要在进口分离，建立国民基础养老金的筹资机制，包括国家供款（国企红利划拨）、单位缴费和个人缴费。根据上年度家庭平均消费支出的一定比例界定基础养老金，以收定支，将单位费率控制在10%~12%，确保中小企业得以参保。

第七，大力发展职业年金和企业年金，缓解基本养老保险高费率的压力。

发达国家能够将养老金税费率控制在20%以下，需要建立控制费率机制。笔者使用聚类分析方法选择19个OECD国家进行分类研究发现，在鼓励生育、引进移民、延迟领取等措施之外，适度降低基础养老金替代率（从55%以上降到40%左右），也是综合治理机制中的重要环节。但在降低基础养老金替代率的同时，必须另辟蹊径补充养老金，使得劳动者辛劳一生之后的总养老金替代率不低于退休前工资的70%，实现老有所乐和提高老龄人口的购买力。因此，在降低费率的同时，要做大职业养老金和个人养老金，培育养老金机构投资者（受托人）、规范养老金市场、促进金融体制改革，按照生命周期配置养老基金资产，实现预期的保值增值目标。

第八，亟待依法明确职工缴费的属性，部分为社会保险且不继承，部分为个人缴费且实账积累。

第九，整合个人账户可提高费率效应。

如果借鉴澳大利亚超级年金计划的经验，按照个人财务生命周期配置资产，鼓励参保人用职业养老金和个人养老金与住房公积金合并购买首住房，实现住房公积金的保障功能；在完成购房计划后，住房公积金转化为职业养老金，锁定账户和市场化运营，单位和职工税前列支的费率均在2%~12%自主选择，促进中小企业酌情加入第二支柱养老金计划，完善养老金结构，是一举多得的选择。

（作者系清华大学就业与社会保障研究中心主任）

附表我国养老保险费率改革的历史沿革 (1986～2005年)

养老保险缴费水平

1986年，《国营企业实行劳动合同制暂行规定》

改免费型劳动保险退休金制为企业、职工缴费的养老保险，企业费率15%，职工费率2%~3%，总计17%~18%

1991年，《关于企业职工养老保险制度改革的决定》

国家、企业、个人三方共担筹资责任

1995年，《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》

“统账结合”制度实施，企业费率23%左右，职工费率3%，总计26%左右

1997年，《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》

企业费率降至20%，其中3%计入个人账户，职工费率升至8%

2005年，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》