聂日明：税收应成为社保筹资的重要方式

新近公布的十三五规划，删除了原有“健全多缴多得激励机制”的提法。近日，全国人大常委会委员郑功成认为“删得好”，社会保障不能单纯强调多缴多得，而要强调互助共济。他同时提出，财政应该按比例分担社保的筹资责任，否则很难降低社保费率。

中国现有的基本社保按条划分有四类：行政事业单位、城镇职工、城镇居民和农村居民，所有中国公民都可以纳入到上述四类社保体系之一。换言之，如果一个居民没有纳入到四类社保之一，他也很难享受到社会保障，或者享受到的水平非常低，如未曾缴过费的农民，退休后只能领取55元每月的养老金。

从筹资来源看，四类社保的筹资渠道主要有两种：单位(如有)与个人的缴费、财政的补贴。行政事业与城镇职工筹资标准高、享受待遇高；而城镇居民和农村居民，筹资标准低，享受待遇也低。

城镇职工社保的筹资规模最大，也最为社会舆论关注，郑功成委员反对的“多缴多得”主要指这一种。职工社保的筹资与待遇的机制设计，采用了多缴多得与互助共济相结合的体制，例如养老保险兼顾了多缴多得后，强调互助共济，又采用“保底”+“封顶”进一步避免过大的养老金差距，失业保险、生育保险更是呈现劫富济贫的互助共济原则，缴费水平虽各有不同，待遇却基本一样。

尽管职工社保名义是保险、缴纳是“费”，但养老、失业保险更像是一种税，多数地区的养老金和当前的社会平均工资挂钩，和个人缴费多少基本无关，医保支付规则也向老年人倾斜，他们缴费少，但报销比例高。

但城镇职工社保基金的筹资却主要来源于单位与职工的缴费，政府对职工社保的补贴主要集中在部分收支失衡的地区。既然职工社保呈现过多的互助共济性质，缴费多并不能带来足够多的待遇增加，职工缴费自然没有积极性。职工社保大面积出现了做低缴费基数的现象，以逃避缴费责任。少缴甚至不缴社保的城镇就业人员规模也很大，哪怕上海、北京等职工社保覆盖率较高的城市，也仍然有三分之一以上的城镇就业人员未参加职工社保，农民工流入地区的断保、退保比例也居高不下。

因此，单位与个人缴费为主的职工社保，要扩大覆盖面、提高单位与职工缴费的积极性，就必须坚持多缴多得的筹资机制，互助共济模式很难成为主导。如果既强调单位与职工的缴费义务，又要提高覆盖面，那政府就只能加大征收力度，这不仅会增加企业的负担、影响经济增长，还会引起可能的社会冲突。

那是否意味着社保体系只能容忍这种不平等？显然不是。中国税制以间接税、流转税为主，每个中国公民都在以各种形式缴纳税收，如购买商品时的消费税、增值税，单位发放工资的时候代扣的个人所得税。中国每年征收的税收总额超过10万亿，每个居民理应获得相应的社会保障，这个保障力度应该是均等的，以此体现税收“劫富济贫”的功能。以税收为主的筹资渠道也被称为社保的第一支柱。

全国财政支出每年也向社保提供1万余亿的补贴，但这些补贴面向的对象并非全体公民，而是特定的人群，仅对城镇职工社保基金、行政事业单位离退休、新型农村合作医疗三项的补助就超过1万亿(2014年)。这三个科目以外的社会保障的财政支出有限，如城市居民低保、农村生活补助等。这种支出结构使得财政对社会保障的补助总体呈现不公平状态：保障力度越高的人群，补贴力度越大。

要有效兼顾多缴多得与互助共济两个原则，需要改按条划分的社保格局为分层划分，将医保、养老等按筹资和保障水平进行分层。养老、医保的第一支柱采用广覆盖、较低保障水平的方式，将政府一般税收作为筹资的主要来源，覆盖到绝大多数居民，哪怕是不缴费的人群，因为他们在中国生活、纳税，也可以享受最基础的基本养老和医疗服务，也只有税收才能达到互助共济、富人补贴穷人的目标。

此次，根据不同的负担能力和多元化的需求，以精算的方式，鼓励或部分强制单位和职工缴纳有税收优惠的社会保险，即第二支柱。以“谁缴费多，谁受益高”的原则，保障缴费人的权利，激发他们参保的积极性，而不是通过做低缴费基数等方式变相逃避参保义务。中国目前的职工社保从筹资来源来看，更像是社保的第二支柱。个人还可以提前储蓄、自愿购买商业化的养老保险、健康保险，亦即社保的第三支柱。

(作者系上海金融与法律研究院研究员)

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