建立老年护理分级与失能评估体系是大势所趋

当前，我国已进入人口老龄化快速发展阶段。截至2014年年底，我国60岁以上老年人口已经达到2．12亿，占总人口的15．5％。据预测，本世纪中叶老年人口数量将达到峰值，超过4亿，届时每3个人当中就会有一个老年人。与此同时，我国空巢和独居老年人近1亿人，60岁以上失能半失能老年人约3500万人。

面对人口老龄化问题，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出要“探索建立长期照护保险制度”。习近平总书记对加强老龄工作也强调：“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉”。

那么，如何应对老龄化问题？全国政协委员、对外经贸大学保险学院副院长孙洁在接受中国经济时报记者采访时说，人口老龄化和家庭小型化对老年照护从家庭护理走向社会化提出了新的要求。长期护理保险便是为老年护理服务社会化提供融资的一项保障制度。

我国尚未建立满足社会需求的长期照护制度体系

中国经济时报：破解养老难题是当前的一个重要问题，作为长期研究社保的专家，您有什么看法？

孙洁：与政府的重视程度和社会的广泛需求相比，我国尚未建立满足社会需求的长期照护制度体系。在老年长期照护保险制度中，失能等级评估和护理服务分级是基础，医养结合是前提，费用筹集与待遇支付是核心，护理服务体系提供是重点，而护理服务人员供给是关键。筹资支付体系的缺乏和护理服务分级与失能评估体系的缺失，是我国长期照护保险制度建立的重要瓶颈。虽然各地已经展开长期照护保险试点，但受制于护理服务分级和失能依赖程度评估工具、评估机构的缺失，保险金给付无法与护理服务和失能水平联动。长此以往，会影响到各地长期照护保险试点方案的进一步实施和有效推广，甚至会影响这项制度的规范化运行。

老年护理服务是指在老年人丧失自理能力时为其提供的支持。老年护理服务涉及医、养、护、保，即医疗护理、生活照料，以及建立保险机制提供资金支持基础上的保险金给付。护理服务和解决方案一直只关注于后期需求，而护理需求都是单独解决的。老年护理服务分级是指老年护理需求强度的标准和方法，从而对老年护理服务对象进行评估和分类。这涉及到护理对象的享受资格和需求程度。对护理的享受资格以及享受公共支持的水平，都是以根据身体或认知上的缺陷进行的护理需求评估为基础而决定的；而需求评估帮助政府瞄准护理需求，同时可根据国家情况附加更为严格或者稍为宽松的各种规定。

护理服务分级是保证护理服务质量的关键

中国经济时报：为何要实行老年护理服务分级？

孙洁：护理服务分级是提供护理服务的前提，是护理服务定价收费的基础，是报销护理费和领取保险金的依据，是保证护理服务质量的关键，更是护理人员资质与考核的重要参考。护理服务分级是建立在失能老人对护理服务的依赖程度基础上的。失能程度越高，对护理服务的需求越大、依赖性越强，由此决定重度失能者的护理服务强度大、时间长、收费高、保险给付多；反之亦然。在政府提供普享的社会护理保险制度模式下，由失能程度决定的护理需求依赖度决定了失能者的参保资格、所提供的护理服务的广度，以及政府公共资金护理服务支出的深度。

对老年人护理需求的评估、长期护理的内容界定和标准认定是实施长期护理保险的重要条件，合理制定老年护理分级标准，不仅可以使老人得到应有的护理服务，保证护理服务的质量，更可以使国家护理资源得到合理有效的配置。德国在长期护理保险方面有非常明确的护理依赖等级的判断标准，为保险公司设计护理保险产品以及适度理赔都提供了可靠的依据。德国护理保险的理赔主要是结合临床医生对护理状态出具的证明，并结合行业的护理依赖等级来进行最后的判断，客观性比较强。日本将护理需求分为7个等级，其他较为成熟的护理市场也存在类似的理赔等级判定机制，如美国，国际上较为普遍的另一种情形是类似日本的评分制。总而言之，各国均根据各自市场的具体需求及护理服务水平，指定权威的评定机构，制定统一的评判标准。

我国护理依赖等级的判断标准存在主观性

中国经济时报：我国老年护理服务分级存在什么问题？

孙洁：我国护理依赖等级的判断标准存在较强的主观性，加之愈演愈烈的医患矛盾，医疗机构对提供相关评判证明服务持谨慎态度。加上目前并没有法定权威的专业评定机构，保险公司也缺乏可依从的统一的理赔评定标准去判断老年人需要的护理程度，所以保险责任很难和护理依赖等级结合，限制了保险产品的多元化，使得产品形态仍然停留在同护理服务分离的定额理赔这一较低层级。缺乏统一的需求评估体系和认定标准，这为提供合理的长期护理保险带来了较大的困难。

目前，我国老年人的失能等级和生活自理能力的鉴定体系建设严重滞后，专业化评定机构缺失、评估工具和评定标准缺乏。无论是民政系统的养老院与卫生系统的老年医院、社区卫生中心的社区养老服务与家庭日常照护、私立养老机构与公立养老院，还是各地正在展开的形式各异的长期护理保险试点方案，在养老服务分级、服务收费和失能依赖程度评估方面，均没有统一的、互相衔接的、标准化的分级与评估体系，也没有建立失能依赖、护理分级与保险金给付之间的关联机制。在未来普遍建立商业保险或社会保险补偿护理费用机制之后，将给保险金待遇计发带来许多困难，更会导致老年照护保险制度严重的“碎片化”局面。

从五方面发力探索建立长期护理保险制度

中国经济时报：应对这些问题，您有什么建议？

孙洁：首先，我国应尽快成立由1位副总理或国务委员任主任，由发改委、人社部、财政部、民政部、国家卫生计生委、保监会、全国老龄办、总工会、妇联、残联等部门领导为成员的“全国基本照护保险制度领导小组”，加强对中共中央提出的“探索建立长期护理保险制度”工作的统筹规划和协调，搞好我国长期护理保险制度的顶层设计方案，起草我国实施长期护理保险制度的法律文本。

其次，设立由有关部门司、处领导和专家组成的小组，建立专门的护理服务审查委员会，对我国各地准备实施“基本照护保险制度”的试点方案及时进行审议，尽可能防止各地试点方案的“碎片化”，避免盲目攀比走弯路。

第三，在老年照护服务体系方面，以建立长期护理保险制度为契机，建立统一的失能等级和生活自理能力等级标准，避免出现主管部门不同、服务提供主体不同而带来护理服务等级的认定不同，避免未来老年照护保险出现严重的“碎片化”局面。

第四，我国各地在设计“基本照护保险制度”试点方案时不必在失能失智等级评估表上花许多重复劳动，建议最好由国家卫生计生委和民政部组织有关专家，在总结各地区制定的失能失智等级评估表基础上尽快建立全国统一的失能失智等级评估表。

第五，建议可以引进典型国家比较成熟的评估工具，对老年人失能水平、对护理服务的依赖程度和护理服务进行评估。

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