唐均：社会保险的财政补贴和投资渠道

近日发布的《中国社会保险发展年度报告2014》中指出：全国已经有22个省份的企业职工基本养老保险基金，在扣除财政补贴后，当期收不抵支。这条消息引致舆论大哗。有些媒体在报道了“收不抵支”的具体情形后，纷纷作出评价，如养老基金“‘亏空’显著扩大”，养老保险“依赖政府财政补贴”，云云。

这样的评价究竟对不对呢？应该直截了当地指出：这种说法是错误的，而且在“依赖说”背后，很可能隐藏着一个陷阱。

1．中国社会对社会保险制度的误解

一直以来，国人对养老保险制度乃至所有的社会保险制度都有一个误解，即片面地以“保险”来类比社会保险，错把社会保险也看成是一种单纯的个人投资，因此认为社会保险也应该完全依靠用人单位和劳动者个人的缴费来形成社会保险基金，然后靠投资来保值增值，以此维持社会保险制度的运行和各项支出。一谈到相关的“财政补贴”，就有点大惊小怪。

显而易见，这种理解是错误的。从理论上说，社会保险本身是一种社会再分配的方式。几乎在所有关于社会保险制度的专著和教科书中，都会提到这项制度是由“三方共同筹资”的。这里所说的“三方”即国家（政府）、用人单位（雇主）和劳动者个人（雇员）。譬如，在《简明不列颠百科全书》中是这样表述的：“社会保险不同于私人保险。社会保险金的分摊，通常是强制性的，不仅可由被保险人提供，而且可由雇主和政府负担。”在美国社会保障署编撰的《全球社会保障（1995）》一书中，将社会保险制度称为“就业关联制度”，并指出：“这类项目的基金完全或大部来源于雇主、员工或二者共同的缴费。”但随即又话头一转：“当然，政府是所有保障待遇的最后保证人，相当多国家的政府对实施就业关联制度及其他社会保障项目给予资助。”具体的做法是：“政府可按受保员工工资总额的一定百分比，从总岁入中实行财政拨款，支付某个项目的部分或全部费用，或补贴保险基金的赤字。有时，政府还为低收入的员工负担保险费”。

在中国，《宪法》中规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”。以此为依据制定的《社会保险法》也明文规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”这两部最为权威的大法中都强调了国家的责任。而国家责任在《社会保险法》中的具体体现是：“国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。”在关于养老保险基金的条款中还特别指出：“基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成”, 而且还特别强调了“基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。”。

综上所述，养老保险乃至社会保险基金和开支中有财政补贴，实在是再正常不过的事情，这是政府在尽《宪法》和《社会保险法》所赋予的国家责任。实际上，特别应该警惕的是，在有意无意地抱怨财政补贴的背后，可能潜藏着逃避法定责任的企图。

2．养老保险基金财政补贴真相

产生以上误解的原因其实是一些媒体和学者，有时还有官员，在不同的场合片面解读部分数据的结果。譬如近年来人社部一直在努力推进“养老基金入市”：一说是滚存积余的3.5万亿养老基金“趴在账上”，另一说是入市的养老基金“规模或超2万亿”， 还有一说是2016年“入市额度不低于6000亿”……给国人印象是养老基金十分的财大气粗。可现在怎么一下子又变成了收不抵支呢？同是养老基金，从“历年滚存积余”到“当年收不抵支”，反差实在太大，这让受众实在难以“脑筋急转弯”。

实际上，上述两种情况都是事实。但是，如果只说一种情况，那就不是全部的事实真相。按照人社部官员的说法，中国目前有9个省份的养老基金储备已经超过了1000个亿。若加上22个扣除财政补贴后当期收不抵支的省份，正好是31个，暗合中国全部省份的数目。这是否说明，在养老基金的储备积累方面，中国各省份正在走向马太效应，呈现出严重的两极分化。

若在网上查询国家统计局发布的相关统计数据，2013年仅有黑龙江省是当年收不抵支的，养老基金收入减去支出为-40.4亿元。但其历年滚存结余的资金尚有429.5亿元，相当于一年缴费收入的半数。以同一张表格中“全国”数据中的分项数据作为旁证，上述养老基金收入中是包括了财政补贴的。也就是说，在2013年，其他省份在得到财政补贴后，也还是可以做到收支相抵尚有盈余的。

回顾历史，养老基金的财政补贴实际上情况较为复杂。我们知道，现行养老保险制度并不是在一张白纸的基础上建立的。在20世纪50年代初，我们就已经建立了劳动保险制度，其中就有养老退休这一项。在90年代进行城镇企业职工基本养老保险制度改革时，我们已经有几千万被称作“老人”的退休人员。新制度不能不考虑他们的退休收入，但是这些人并没有缴过养老保险费。另外，还有陆续进入退休年龄的“中人”，他们在改革前也没有缴过养老保险费。“老人”和“中人”都按改革时的工龄，“视同缴费”了，这就是现行养老保险制度“财政窟窿”的由来。同时，在养老保险制度改革之前，很多地区的退休人员领不到养老金已经成为“常态”。所以，改革初期，不但要支付当期的养老金，还要补上以前的欠债。当期的缴费收入，把社会统筹加上个人账户全部用于当期支出，仍然是不够的。

按媒体报道，1997年改革方案全面实施，当年的养老保险金支出就亏空50个亿。于是，就有了中央财政和地方财政的补贴。历史欠账直到2001年以后才没有再提，应该是还清了。但是在某些省份，财政补贴已经成为养老保险基金不可或缺的一部分。也是在这一年，相关的“公报”中第一次明确列出：当年征缴收入2551.4亿元，中央财政补助408.2亿元。

到2000年代中期，养老保险基金中的“空账”问题成为社会关注的热点。于是出台一个政策，即要将养老基金个人账户“做实”。先有辽宁、吉林、黑龙江3个“老工业基地”打头阵，接着又有天津、山西、上海、山东、河南、湖北、湖南、新疆等省份加入，到2007年，已经有11个试点。在“做实”的资金中，应该也有各级财政的补贴。

综上所述，实际上在养老保险基金中，自改革后，就一直是有“各级财政补贴”的。从公报中披露的数字看，从2003年明确公开“各级财政补贴基本养老保险基金530亿元”开始，到2014年，财政补贴实际上已经达到3548亿元。有趣的是：2003年的财政补贴占当年养老基金总收入的14%，而到2014年这个数据是15%。也就是说，财政补贴差不多是随养老基金的规模扩长而同步增长。

有媒体披露：2014年，除了黑龙江，还有河北和宁夏也加入了财政补贴后仍然收不抵支的行列。对于这样的发展趋势，应该怎么办？其实，除去再加大财政补贴之外，似乎一时也没有别的办法。

放眼当今世界，一般情况下只“扮演最后出台角色”的各国政府，现在都已经走上前台。因为“少子化”的发展趋势使得新的参保者趋于减少，而靠国际国内投资来使基金保值增值又风险太大。因此可以说，绝大多数国家的基本养老保险都离不开国家财政的支持。甚至可以这样说，如今没有国家财政的支持，养老保险制度的结果可能极像 “庞氏骗局”。实际上，就“全国平均”而言，如今的退休人员拿到的养老金中，至少有15%是财政补贴。所以对此须得慎言。尤其是媒体，不要不问情由地胡乱炒作。

3．养老基金保值增值可行的路径

虽然说在当今世界，没有政府补贴的养老保险制度实际上已经成为“乌托邦”，但如果目前养老基金已有的滚存结余，还是要积极想办法使之保值增值的。最近出台的《基本养老保险基金投资管理办法》强调了投资保值。应该指出的是：这与媒体上热炒的“入市”是有本质区别的。但是，当前国际国内的资本市场都波动极大，前景不明。有没有更为稳妥的投资领域呢？其实还是有的，方案之一是不妨打一下住房公积金的主意。

现行的住房公积金制度，说是学的新加坡的模式，其实不然。新加坡并没有一个专门的住房公积金。新加坡用于“居者有其屋”的住房按揭贷款的，实际上是中央公积金，即新加坡模式的养老基金。其做法就是用积累的养老基金贷给参保者购房，以贷款利息来使养老基金保值增值。

中国的养老保险制度改革和住房制度改革，均始于上个世纪90年代，两项改革出台的时间前后只相差几年。在养老保险制度建立之初，是没有资金积累的，相反倒是需要政府年年补贴，因此无法完全学习新加坡模式。在这样的时代背景下，新加坡的经验到中国就被一分为二。在养老保险制度之外，另外多出了一个世界上独一无二的住房公积金制度。

最近十年来，养老保险基金逐渐有了积累，并且越来越多，2014年已经超过了3.5万亿。可以想见，随着2015年公务员和事业单位人员的养老保险制度的并轨，这笔资金的规模更会迅速扩张。与此同时，养老基金的保值增值问题也开始凸显，于是最终导致了《办法》的出台。

前段时间，为公开透明，取信于民，媒体上集中报道了住房公积金的收支状况。从披露的数据中可以看到，2014年全国缴存的住房公积金总额仅为12956.87亿元，而提取额仅为7581.96亿元。由此想到，滚存积累的3.5万亿元养老基金和目前每年以5000—6000亿元的幅度增加的养老基金结余，用来充当住房按揭贷款，已然足以敷用。现在将中国养老基金的滚存积累部分拿来替代住房公积金，以使养老基金的投资运营回归真正的新加坡模式，是否正好恰逢时机。

以上的政策建议可能有三个好处：一是使养老基金有了一个基本的、稳定的保值增值的手段，二是使职工可以少缴纳12%的工资收入，企业缴纳部分可以改作住房补贴发给个人，金额不用高达工资总额的12%；三是使住房按揭贷款的资格范围扩大到所有养老保险制度的参保人。制度转型的过程简述如下：

第一，将现有的住房公积金与养老基金合并，成为统一的养老基金。以后的运作，养老基金收缴和管理归人社部门，用于住房按揭的部分由人社部门融资给住建部门的住房公积金管理部门。运营的赢利，住建部门提取管理费用后，其余的收入归入养老基金。比较以往的制度，人社部门和住建部门都没有“损失”，只是住建部门少了收缴费用的“苦劳”。

第二，养老保险的参保人交纳了养老金，就有了按揭买房的资格。自此，缴纳养老金不是一件几十年以后才与自己有关的事务，有了更多的眼前利益。这肯定会提高参保者的积极性，很有可能从被迫缴纳转向主动积极。以前缴纳的住房公积金，可以合并到养老保险的个人账户中，不会产生太大的麻烦。个人账户中的这部分储蓄到退休时，可以按参保人的意愿一次性取用或按月给付。

第三，住房公积金向来被诟病“用买不起房的人的钱帮买得起房的人买房”。现在为了安抚缴费者，实行可以提现交房租的措施。其实这是多此一举，本就是个人自己的钱，现在要缴给有关部门管起来，交房租时还要打报告批准。在这样的运作过程中，有谁得利了？谁也没有得利。只是政府财政或公积金（其实是交费者）多出了一份规模可观的行政成本。转型后，因为个人缴费相对减少，在家上住房补贴，这就等于增加了个人购房以及日常消费的支付能力，政府有何必要非要将个人的钱管起来呢？

最后还要强调一点，对于国家和社会，人口老龄化带来的社会问题中，将来责任和负担最重的将是医疗服务和医疗保险。因此，失能老人长期照护保险及相关服务现在越来越引起世界各国的重视。若有可能，趁住房公积金“下课”给企业和职工减负的契机，可以利用一部分资金，将“失能老人长期照护保险制度”建立起来。

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