郑功成：澄清对社会福利的几个认识误区(2)

社会福利可替代论

在这方面，至少有二种观点存在误导：一是认为货币化的社会保障能够替代社会福利。即健全的社会保险与社会救助制度可以确保国民福利诉求得到满足，还可以将自由选择服务的权力交给国民。在这种观念的支配下，政府连年提高养老金水平与社会救助水平，却并未认真关注老年人、儿童等群体的服务需要，而公众亦将老有所养的期望全部押在养老保险制度上，儿童的保育则给年轻父母带来了越来越大的压力。这种看法的片面之处，在于抹掉了社会福利的服务保障与精神保障功能，社会保险与社会救助虽然能解决经济保障即经济来源问题，但有钱并不必然可以购买到自己所需要的公益服务。二是认为市场机制可以替代社会福利。即只要有需求或消费者群体存在，市场机制便会自动地产生供给冲动，这种基于需求创造的市场供给才是最符合效率原则的。这种看法的片面之处，是未看到社会福利事业的公益性与普惠性，而市场机制在公益领域往往存在着失灵现象，没有政府的主导，市场不可能自动提供这些福利供给。例如，在离退休人口中，就有相当一部分老年人并不缺经济来源，但缺乏应有的养老服务，入住养老院更成为一些高龄老年人与失能、半失能老年人的巨大难题，现实生活中一些拥有较高退休金或养老金收入的老年人因老年服务供给不足而陷入生活质量持续下降的困局，表明了社会福利绝非市场机制可以替代的。正因为货币化保障的不足与市场机制的失灵，即使在奉行个人自由至上和市场机制作用发挥到了极致的美国，其社会福利事业也充斥着政府干预的影子，福利国家更是无一例外地由政府主导着社会福利的供给。在中国香港地区，笔者多次调研过的一些养老院、残疾人庇护所、幼儿中心等等，名义上是民间慈善机构，实际上主要依靠政府福利拨款支撑，政府主导的社会福利与民间慈善公益事业完全融为一体。从国外及中国港、澳、台地区的实践，可以发现，社会福利制度可以利用市场机制与社会机制等，却无法由市场机制、社会机制和其他社会保障制度所替代。

国外模式优势论

有人认为只有西方国家的社会福利制度才是完美的制度安排，从而偏重于社会福利事业去家庭化、机构化，如主张仿效欧美国家机构化养老的，主张借鉴美国儿童社会监管模式的，不一而足。这种观念反映到具体的政策实践中，就是过分关注机构化而忽略了家庭与社区及其他传统的福利供给途径。例如，在老年服务体系建设方面，上海市提出了建成“9073”养老服务格局的目标，北京市提出了建成“9064”养老服务格局的目标，但仔细分析相关政策条文，就可以发现其主要是针对机构养老的，社区养老服务体系建设缺乏力度，90%居家自理养老的老年人更无具体的政策支持。事实上，西方的机构养老有其深厚的文化背景，即使如此，欧美国家的老年人也并非喜欢入住养老机构，而是大多在高龄、失能或半失能状态下选择入住养老院，近几年在欧洲一些国家出现社会福利去机构化的倾向，表明社会福利模式不仅要植根国情，而且要与时俱进地发展。

推进中国社会福利事业发展，应当矫治“福利恐惧症”及一切对社会福利事业的误解，通过发达的社会福利网络来确保民生质量不断得到改善，必须尽快强化政府主导社会福利事务的责任，尽可能地调动社会各界的力量，全面回应城乡居民的社会福利诉求，朝着中国特色的福利社会稳步迈进。

   （作者为中国人民大学劳动人事学院副院长、教授）

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