江治强：慈善救助与社会救助的衔接机制建设

中国的慈善事业与社会救助制度同属于社会保障体系的构成内容。民间的慈善救助与政府的社会救助存在多个层面的共性。政府救助责任的有限性与救助需求的无限性之间的矛盾使慈善救助与社会救助具有相衔接的内在逻辑基础。推动慈善救助与社会救助在功能、资源、信息、主体、行动上实现有效衔接，需要根据引导和激励的原则，建立和完善相关的政策措施。

一、慈善与社会救助衔接的必要性

慈善与社会救助之间的“衔接”属于政府部门与慈善主体合作关系的一种。当前推动慈善与社会救助相衔接既存在可能性，也存在必要性。

（一）慈善救助与社会救助的共性

在现代社会，慈善是指自然人、法人和其他社会组织对慈善对象自愿给予的物质、资金、服务及其他方面善意的帮助或援助。[1]慈善救助活动往往由民间发起，具有低规则性、灵活性等特点。与这种非制度化救助方式相对应的，是由国家立法方式确立的社会救助制度。慈善与社会救助两者之间存在多个侧面的共性：其一，合法性基础相同。慈善的合法性来源于它符合人类对共同善的追求。社会救助是现代国家应对社会风险、解决贫困问题，实现社会公平正义的有效手段，与慈善救助一样体现着社会的共同善意。其二，目标指向相同。“慈善”的本义，是出于仁爱之心而帮助困苦而有需要的人。[2]对这些群体施以无私援助的目的就是要帮助他们解除困难，恢复其应有的社会功能；社会救助是为贫困者建立的安全保障网，同样以扶贫济困为直接目标。其三，社会功能相同。慈善被称为“托起社会的第三只手”，[3]不仅可以起到直接减少贫困人口的效果，还可以调节收入分配，缩小收入差距，从而促进社会公平正义。慈善救助在这方面的社会功能与社会救助极为相似。总之，从慈善本身所具有的利他主义、服务于弱势群体、满足服务对象基本需求等特点看，慈善与社会救助的衔接有着天然的合理性。

（二）慈善与社会救助衔接的必要性

从现实角度分析，慈善与社会救助衔接的必要性来自于政府救助权能的非对称性，[4]或者说来自于政府救助责任的有限性与救助需求的无限性之间的矛盾。

从上世纪90年代以来，中国的社会救助逐步从政策性救助走向以立法为基础的正式制度。政府以法律为基础承担救济社会贫困人口的职责，既体现了国家对政府的授权，也体现着对公民权利的承认。但是，我国的贫困面较大、贫困程度较深，法定的社会救助只能保障那些通过条件审查的人，那些无法通过资格和条件审查的贫困群体只能在形式上享有社会救助权，而无法享受实质上的救助；同时，受资源的有限性和社会救助项目设计的局限，目前的社会救助还无法满足救助对象的个性化需求，因而社会救助的法定化和程序化是一柄“双刃剑”，一方面社会救助的刚性可以保障公平性，但另一方面也会产生救助“失灵”。特别是社会转型的快速推进引发了无限多样的社会问题，由此也产生了无限多样的民生问题，而作为公共责任化身的政府始终处在有限的责任与无限的义务之间的张力中，即处在“权力”与“能力”非对称状态。社会成员的生活安全和福利的改善，需要由政府来承担，但不是由政府承担全部责任，那些政府不应承担或承担不了的责任，必然需要民间慈善互助行为来补位和承接。这是慈善与社会救助相衔接的内在动因。

更进一步看，改革开放以来，中国社会的发育和社会自主空间有了很大发展，过去为了应对突发灾害事件，行政强制摊派式的社会资源动员机制正在悄然退出历史舞台。要使各类民间的慈善主体按照政府确立的目标行事，就必须采取与之合作的方式。与此同时，在当前的社会条件下，慈善组织也有与政府合作的内在要求。正如上文所述，慈善机制的合法性基础在于社会权力，与强制性的政府权力相比，慈善社会权力的稳定性相对不足，只有与政府行政机制联手或参与到由政府主导的社会救助事业中来，才能有效保证慈善组织的公信力，进而达成其社会使命。

二、慈善与社会救助相衔接的政策设计

慈善与正式社会救助实现有效衔接，应当围绕衔接的内容、环节等要素进行相关的政策设计。

第一，功能上的互补。慈善和社会救助虽同属于社会救助事业，但两者功能上的差异仍不可忽视：社会救助一般面向全体社会成员，解决的是社会成员的基本生存问题，发挥的作用是保基本、兜底线；慈善救助主要还是集中在非基本生存领域，所解决的问题层次性更高一些，而且慈善救助的地域性和受益人群的分布相对不够平衡。这就需要在慈善资源的使用和分配上作合理调控，在弥补政府救助项目、内容、覆盖对象和救助力度等方面发挥慈善的积极作用。

第二，资源上的整合。贫困是一种匮乏的状态，这种状态既具有社会历史性又具有相对性，因而解决贫困所需要的资源从理论上讲是无限的，而国家法定的公共资源在一定时空下却是有限的。解决救助资源不足的问题，除了增加公共财政的投入，还需要动员社会资源的投入。慈善资源来自于社会捐赠，动员各类慈善资源（比如经费资源、人力资源、组织资源等）用于社会救助事业，才能满足社会救助对公共资源的需求。

第三，主体上的合作。即政府借助相对灵活、低规则的慈善行为或慈善项目运作机制，与各类慈善组织建立合作伙伴关系，使慈善救助与社会救助协同运作。

第四，信息上的对接。信息不对称问题在救助需求与救助供给之间时有发生。建立救助需求供需对接机制，打通政府部门与慈善组织之间的信息壁垒，引导慈善救助有效参与，进而抹平救助服务的空档与缺口。

第五，行动上的协同。即政府部门实施的救助与民间慈善组织开展的慈善救助活动实现步调上的一致，防止产生救助重叠和救助“盲区”。

在上述框架下，应当本着引导和激励的原则，研究和出台相关措施，大力支持慈善组织有序参与社会救助事业。

（一）建立政府购买慈善救助服务制度

现阶段，建立政府购买慈善救助服务制度是社会救助由单一收入转移救助向收入和服务并重方向发展的客观要求。首先，应在现行社会救助体系中明确社会救助服务的地位。在此前提下，制定政府购买社会救助服务的指导性目录，重点明确向慈善组织购买的救助对象发现、救助需求评估、经济状况核定等方面的服务。除了购买管理性服务之外，还应探索建立救助项目公益创投机制，允许慈善组织提出针对一定区域或某些贫困群体的救助服务项目，并由慈善组织向低收入对象提供有针对性的救助服务，促进社会救助的经济援助与救助服务有效对接。同时，出台专门政策明确采取委托、租赁等方式，由非营利组织运营城乡“三无”人员供养服务机构的机制。最后一点，要同步建立综合评估机制，对政府购买慈善组织服务的项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价，确保政府购买服务的效益。

（二）引导慈善组织建立补充性救助制度

目前我国资助型慈善组织汇聚的慈善救助资源越来越多，但在资源的分配和项目资助方面尚未与正式救助制度相协调，不少困难家庭虽获得了政府提供的社会救助，但仍然无法从根本上摆脱困境，而慈善救助资源又因缺乏与正式救助制度的整合而无法实现对这部分群体的救助，因此亟需在政府的社会救助制度之外，建立由慈善组织负责实施的补充性救助制度。应当考虑出台相关政策，将慈善组织建立补充性救助项目与慈善组织法人注册、年检，以及申请免税和参与政府购买服务等挂钩，引导慈善组织建立和实施各类救助项目。可以先规定具有官方背景的慈善机构（如各级慈善总会、红十字会系统等）要协同现行的各项社会救助制度，在针对特定困难家庭和人员的政府救助启动后，同步启动慈善组织的补充性救助。从长远来看，应当将政府支持和鼓励慈善组织建立补充性救助项目明确写入社会救助相关制度文本，重点是明确慈善组织救助的原则、目标定位、管理主体的权利与职责，从制度上明确政府与慈善组织的职责分工和协同事项，避免政府救助与慈善救助出现救助空档或交叉等问题。

（三）搭建政府社会救助信息平台，完善社会救助需求信息发布机制

1.社会救助职能部门要建立包括救助对象人口特征、致贫原因、救助需求等信息在内的更为详细的动态档案，同时建立各类未获审批的贫困群体信息库；社会救助职能部门在受理和审批救助对象时，应同步做好救助需求信息的真实性审查和信息更新工作。2.建立救助需求信息定期发布机制。社会救助职能部门依据救助申请人的授权及时将社会成员的救助需求予以公开发布，使慈善组织可以及时获取。此外，政府或社会救助职能部门还可以与募集经费规模大且经费相对稳定的慈善机构签订合作协议，在审批相关社会救助的同时，将慈善机构的救助项目或相关救助信息提供给有救助需求的社会成员，以此帮助慈善组织实现供需对接。3.建立社会救助信息需求受理和提供制度，允许慈善组织向社会救助管理部门获取符合其宗旨和项目需要的救助对象信息，提高救助信息的共享化程度。

（四）完善慈善组织发展和慈善项目运作的政府支持机制

要使慈善机构主动回应政府提出的衔接社会救助的良好愿景，必须对慈善组织提出的支持性需求给予积极、主动的回应，否则对出于社会责任、奉行对捐赠者负责的民间慈善组织而言，就不可能产生足够的“合作”激励。为此，应建立多元化的慈善支持性政策组合。尤其要在慈善组织的孵化和培育、慈善公益项目的创设、实施等方面给予必要支持；支持方式包括采取设立公益创投基金、慈善组织孵化种子基金，以及采取对慈善信托收益采取优惠税收政策，给予更多的符合条件的慈善组织以免税资格，并确保税收优惠政策方便申报和抵免；对于衔接政府救助成效显著的慈善组织，要在政府购买服务、经费资助、提供信息等方面给予更多倾斜。

三、政策建议

建立慈善与社会救助衔接机制是一项长期的任务，政策的着眼点要从基础做起、长远谋划。

第一，承认并尊重慈善事业的独立性，增强与慈善组织合作的认识基础。慈善事业不是政府社会救济功能的延伸，而是人们基于其内在的道德动机所采取的社会互助行为；慈善事业的资源来自于社会，慈善捐款不是政府性收入更不是税收，慈善资源的使用要对其捐赠者负责。在符合国家规制的前提下，慈善组织应当享有自我管理和独立运营慈善项目的权利。政府必须立足于这一基本认识，来研究和完善慈善与社会救助相衔接的相关政策措施。我们要走出权威和全能主义的幻觉，在尊重慈善组织愿意的基础上与慈善组织共同面对贫困问题，进行平等的对话并建立平等合作关系。

第二，要转变对慈善组织的管理职能，给慈善组织留有自主生存和发展的空间。推动慈善与社会救助相衔接，首先政府要以公平原则建立和实施各项管理引导政策，对各类慈善组织一视同仁；其次要实现官办慈善组织“去行政化”，还原慈善组织的民间性，使其具有独立法人地位。再者要健全、完善和实施以服务为导向的政策措施，从“管”为主转变到“促”为主，加大支持力度，允许慈善组织在公益领域唱主角。

第三，在慈善与社会救助相衔接的过程中，要注重发挥慈善组织的优势和特长。在公共服务领域，不仅存在“政府失灵”，也会发生“志愿失灵”，因此不能高估民间慈善的作用，用慈善互助机制替代政府的救助行为。从社会救助的发展演变看，社会化的社会救助责任只有政府承担才最符合效率和公平的原则，只是在中国步入“后总体性社会”阶段后，社会的多元化孕育着慈善互助的合法性空间，但是社会救助领域慈善的作用一定是补充性的。在促进慈善事业发展的过程中，需要引导慈善组织“有所为”、“有所不为”。“为”的是发挥慈善救助的优势和长处。具体说来，可以发挥慈善救助延伸政府救助项目的优势，比如向特定人口结构家庭提供政府尚未开展的救助服务，向救助边缘家庭提供收入转移或其他扶持计划，以及解决困难群体医疗救助力度不足的问题。“不为”的是政府职责范围的事情不应该转嫁给慈善组织。

第四，慈善政策措施的建立和实施，要突出对慈善组织和慈善公信力的培育。1.要从体制上为慈善组织的设立创造相对宽松的环境，在登记备案、募捐许可、税收减免等方面简化程序，降低门槛。2.要赋予慈善组织平等享有募捐权、平等享有税收减免权和平等承接政府购买服务的权利，创造公平竞争、自主发展的社会环境。3.完善公益引导机制，通过设立慈善组织孵化基金，支持资助类、枢纽型慈善组织设立慈善项目种子基金，或通过政府购买服务等方式，为慈善组织的生成提供必要支持。4.慈善组织的培育方面，还要完善慈善公益行业的职业认定、评价和从业者的工资、人事、社会保障等方面的制度和政策，增强慈善行业的社会竞争力。5.在公信力培育方面，政府要制定规范慈善信息公开的制度和统一标准，并将慈善信息公开情况作为慈善组织设立和承接政府购买服务的基本要件；建立严格的监督问责机制和退出机制，加大慈善组织违规成本，增强慈善组织提升公信力的内在动力。

参考文献

[1] 民政部法制办公室．中国慈善立法国际研讨会论文集[M].北京：中国社会出版社,2007.

[2] 高力克,杨琳．慈善中的社会与政府：温州与常州慈善模式比较[J].浙江学刊，2013（5）.

[3] 宋林飞. 第三次分配是构建和谐社会的重要途径[J]. 学海，2007（3）.

[4] 谢志平．关系、限度、制度：转型中国的政府与慈善组织[M].北京：北京师范大学出版社，2011.

[作者简介] 江治强，民政部政策研究中心二室主任、副研究员。

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