林义：OECD国家公职人员差异化养老保险制度的经验

在我国启动机关事业单位养老保险制度改革的背景下，通过对27个OECD国家公职人员养老保险制度特征的梳理，并重点归纳了改革方向一致的相关国家公职人员养老保险制度的运行机制特征和实施效果。在总结提炼OECD国家公职人员差异化养老保险制度特点的基础上，有针对地为完善我国机关事业单位养老保险制度及下一步改革提出了政策建议。

2015年1月14日，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的出台，标志存在已久并广受诟病的“双轨制”开始迈出关键政策推进步伐，“公平和可持续”的养老保险制度正逐步建立。鉴于当前我国公职人员养老保险体系尚未完全定型，改革推进仍然面临诸多挑战，本文在梳理OECD国家公职人员养老保险制度安排及改革趋势的基础上，重点选取了与我国当前改革方向一致的五个OECD国家的六大公职人员养老保险制度作为具体分析对象，通过归纳这些制度的特点，提炼出一些可资借鉴的有益国际经验。

一、制度概况

在对27个OECD国家公职人员养老保险制度梳理的基础上，根据其在本国养老保障体系中的地位，总体上可分为四类：1.独立未积累制：公职人员养老保险制度与企业雇员养老保险制度相互独立，并以现收现付制作为财务运行机制。典型代表国家是法国，在该制度下，政府、议会、军队、铁路、电力、燃气公司等公共部门职员按照个人净工资收入的7.2%缴费，政府或单位对应缴费率为10.8%，所缴资金交由全国社会养老保险基金总会管理，待参保者达到退休年龄后，依照“退休前6个月的平均工资×服务年限×2%”计发办法发放养老金。除了法国以外，比利时也采用该方式安排本国的公职养老保险制度。2.基础统一补充差别制：公职人员在与企业雇员共同参加国家统一基本养老保险制度的同时，加入了针对他们而单独建立的补充养老保险制度，目前该制度在OECD国家范围内很是盛行，在所掌握的27个国家中，有15个国家采用该制度安排，占比56%，其中以瑞典为代表。瑞典的政府公务员、公共部门职员首先同企业雇员一起按照个人工资总额的16%缴费，所缴资金交由国民养老金管理公司管理，用于全国统一的基础养老金的发放，该部分实行以现收现付为基础的“名义账户制”，具体发放水平主要取决于每年的缴费记录；其次，另外2.5%的缴费额作为职业养老金由私营保险公司运营，为公职人员提供补充性的养老金。3.完全统一制：在该制度安排下，公职人员和企业雇员不仅实现了基本养老保险制度的完全统一，而且在第二层次的补充养老保险制度方面也实现了无差别统一，典型代表国家为智利。智利的政府公务员、所有公共部门职员同私营部门雇员一同参加全国统一的养老保险制度，建立个人账户，强制储蓄。账户资金全部由个人缴费负担，个人按照工资总额的13%缴费，其中10%由私营基金管理公司进行管理，用于国民基础养老金的发放，另外3%作为补充养老金由商业保险公司进行管理。养老金按照本人退休前10年的月平均工资的60%发放，全部支出由个人账户完全负担，政府只承担最低养老金补贴。除了智利以外，还有捷克、葡萄牙、波兰以及改革后的墨西哥、土耳其、西班牙采用这一制度安排，占比30%。4.独立积累制：公职人员养老保险制度与企业雇员养老保险制度相互分离，区别于独立未积累制，该模式采用完全积累或部分积累的财务安排，待遇发放水平取决于缴费数额和基金投资回报额。目前，在OECD国家范围内只有韩国一个国家采用该制度安排。按照韩国公职人员养老保险制度规定，[1]政府公务员、军人和学校职员，在工龄不满33年时，每月应按照月工资收入的5.5%缴纳费用，国家财政按照相同数额匹配缴费，工龄达到33年后停止缴费。所缴资金由公务员养老金管理公团管理，主要投资于公共、金融和福利三个部门。待参保者达到退休年龄并缴满20年费用后，即可领取由老龄年金、伤残年金、遗嘱年金和一次性年金构成的养老金。

可见，基础统一补充差别制和完全统一制是当前OECD国家公职人员养老保险制度安排的主要模式。也正是因为相较于独立未积累制和独立积累制，这两项模式中有关统一基础养老金的制度安排有效地保证了公平，消除了劳动力流动障碍，缓解了之前养老金给付过于慷慨而对财政造成的巨大支付压力，成为了20世纪80年代OECD国家公职人员养老保险制度改革的主要方向。如日本在1985年通过改革将之前分立的公职人员共济年金与企业雇员及私营人员的厚生年金、国民年金融合重组，成立了统一的国民年金，并在此基础上为公职人员建立了附加的共济年金，[2]形成了当前的基础统一补充差别模式。实施类似改革的OECD国家还有德国、墨西哥、土耳其和西班牙，纷纷通过改革将公职人员纳入到统一的国家基本制度覆盖范围内。此次我国机关事业单位养老保险制度的改革实质上是从分离未积累制向基础统一补充差别制过渡。本文在介绍OECD国家公职人员养老保险制度一般运行特点的基础上，重点选取基础统一补充差别制下的加拿大安大略省职员养老保险制度、澳大利亚公共超级年金计划、荷兰公务员养老金计划、美国加州公务员养老保险制度和日本中央、地方公务员养老保险制度作为具体分析对象，剖析该模式的制度特点。

在所选取的几种制度中，澳大利亚公共超级年金计划、荷兰公务员养老金计划和日本中央公务员养老保险制度的参保对象为本国中央公职人员，加拿大安大略省职员养老保险制度、美国加州公务员养老保险制度和日本地方公务员养老保险制度的参保对象为本国地方公职人员。其中，美国加州公务员养老保险制度和日本中央、地方公务员养老保险制度在同其他几种制度为本国参保公职人员提供老年待遇的同时，还担负着供给医疗保险、长期照顾等服务的责任。建立最早的是荷兰公务员养老金计划，自1922年成立以来，已有93年的历史，截至2013年底，该基金共积累净资产167.79亿美元；[3]澳大利亚公共超级年金计划建立较晚，到目前为止也顺利运行了25年，截至2014年6月30日，该基金共积累净资产1656万美元。[4]

二、制度特点

基于养老保险制度的运行机制，公职人员养老保险制度从费用筹集、基金管理到待遇给付都表现出制度运行共同特征，并在未来制度优化方面呈现出一致性。

1. 共同缴费，均衡负担

OECD国家公职人员养老保险制度一般明确规定作为参保者的公职人员与公共部门一同承担缴费职责，以此均衡各方负担，维护制度的可持续性。但总费率和双方负担比率呈现出差异性[5]：荷兰公务员养老金计划规定公共部门负担17.2%的费率，职员负担6.05%的缴费负担；安大略省职员养老保险制度和日本中央、地方养老金制度规定总费率由政府和职员平均负担，其中日本两大制度的总费率基本维持在15%左右，而安大略省职员养老保险制度依据公职人员退休年龄以及收入水平的差异对双方负担的缴费率做出了细分，总体上表现出“同一退休年龄下，收入水平越高，缴费率越高”以及“同一收入水平下，退休年龄越大，缴费率越低”的规律，在此规定下，总费率在12%～19.6%之间波动。美国加州公务员养老保险制度将职员的负担水平限定在7%～9%范围内，而公共部门负担水平依据职员工作岗位的危险程度不同表现出巨大的差异性，缴费水平最低的是教师，财政需负担9.9%；最高的是高速公路巡查员，财政要负担33.4%。与美国相反，澳大利亚公共部门超级年金计划则是将财政负担固定为15.4%的水平，职员缴费率默认为5%，但职员可随时在2%～10%之间做出调整。

2. 结构完善，保证安全

养老保险制度建立起了较完善的内部治理结构，保证了各方参与主体的利益，增强了制度的透明性，提高了管理的专业化水平，保证了基金安全。以安大略省职员养老保险制度为例，该制度的管理委员会由五名在职职员、一名退休职员、六名公共部门代表和一名省级政府代表组成，这些成员来自不同的部门，最终由安大略省政府任命，确保了制度规定充分反映各方利益诉求。此外，外部审计制度、托管制度以及精算制度的设定，避免了在传统公职人员养老保险制度中出现的政府多重角色所造成的监管不力、效益低下以及债务模糊等风险，增强了制度运行的透明度，提高了管理的专业化水平，保证了基金运行安全。

3. 健全机制，弹性退休

健全的退休机制对公职人员正常退休和提前退休的情形都做出了明确规定，保证了参保者合法权益，确保了基金安全。以美国为例，在适应人口老龄化，以65岁为基点逐步将法定退休年龄延长至66、67岁的同时，通过“工作X年即可退休”和“退休年龄、工作时间共计Y年即可退休”① 的条款设计，建立了弹性退休制度，适应了不同工作岗位的特点，方便参保者根据自身情况，做出合理的退休决策。与此同时，通过设立完善的精算制度，根据参保者所处的工作岗位、选择退休的年龄以及工作期限长短，对提前退休行为设计了一系列科学的“精算扣除系数”，以保证养老基金的安全。

4. 给付确定，机理明晰

大多数OECD国家公职人员养老保险制度采用待遇确定的给付方式，每年发放的养老金水平根据“服务年限×乘数因子×计发基数”公式可以计算出来，运行机理明晰，便于参保者理解。各国具体制度差异主要体现在“乘数因子”和“计发基数”两个参数上：安大略省职员养老保险制度是以职员连续五年最高工资收入为基数，每工作一年计发2%，最高累计计发70%；荷兰公务员养老金计划将计发基数设定为职员终身平均收入，具体计发比例依据参保者出生日期的不同在1.75%～1.9%范围内波动；日本两大制度也是以职员终身平均收入作为计发基数，发放比率设定为0.9%；美国加州公务员养老保险制度相较于其他四个制度较为复杂，具体的待遇给付水平依据职员工作类型以及所在公共部门同与养老金制度的协商结果，以该制度下参保者最多的洲际混合制度为例，养老金是以参保者退休时的工资为计发基数，发放比例为2%。

5. 调整待遇，保障水平

为保障退休公职人员养老金的购买力，各国都建立了较为科学合理的待遇调整机制。澳大利亚公共部门超级年金计划、美国加州公务员养老保险计划以及日本两大公职人员养老保险制度都实行物价指数调整机制，根据每年的居民消费指数变化情况对养老金的待遇水平做出调整，其中澳大利亚超级年金每半年调整一次，美国加州公务员养老保险制度每一年调整一次；荷兰公务员养老金计划则实行工资指数调整机制，保证退休职员分享经济发展成果。

6. 不断改革，完善制度

为了实现构建可持续公职人员养老保险制度的目标，针对当前OECD各国在计算政府隐性债务时基于不同死亡率、工资增长率和贴现率的前提假设，使得计算结果难以进行国际比较，阻碍国家间交流，影响制度优化的现实情况，OECD和IMF正在积极构建“国民账户体系”（SNA），一些学者并就各国不同贴现率的假定提出了“市场折现率”和“固定折现率”① 的计算方法，以期借此实现国际标准化的衡量方法，促进制度间的国际比较，加强国家交流，为实现制度优化提供便利的条件。

三、对我国的启示

鉴于OECD国家公职人员养老制度特点，为更好构建“公平和可持续”的公职人员养老保险制度的体系，本文建议我国机关事业单位养老保险制度在下一步改革过程中应着重关注以下几个方面：

1.建立精算体系，明确政府负担

机关事业单位养老保险作为我国社会养老保障体系的重要组成部分，政府财政承担着财务兜底的责任，特别是随着当前我国经济步入“新常态”，国民经济增长水平放缓，财政增加收入面临压力而各项支出趋于上升的背景下，需要对养老保险制度隐性债务水平进行测量，以便于政府财政提前做出筹资安排，从容应对老龄化高峰时所面临的巨大财政支付压力。具体结合当前我国改革后的“统账结合”的养老保险模式，应着重加强对以下两方面的测量：第一，转制成本。改革进程有可能改变养老保险制度的财务机制，“老人”养老金减去基础养老金部分和“中人”过渡性养老金一同作为显性化的隐形债务构成了此次改革的转制成本。吸取20世纪末城镇职工基本养老保险制度改革的经验教训，明确政府财政的主体责任关系到改革顺利地进行。第二，长寿风险引起的个人账户支付压力。由于新规定对个人账户计发月数仍是依据2010年第六次人口普查所得到的预期寿命，随着预期寿命的不断延长，按照此项标准计发的养老金无法完全覆盖参保者的整个待遇享受期，空缺压力将由政府财政负担。而随着老龄化趋势日益加剧，负担将日益沉重。因此需要进行实时测算和动态趋势研判，以建立相应储备基金，减轻未来财政压力。

在衡量政府财政负担的过程中，应注意参照国际标准，如OECD和IMF正着力构建的“国民账户体系”（SNA），以及部分学者提出的“市场折现率”和“固定折现率”，以方便进行国际比较，吸收有益国际经验，不断对我国现有的制度进行修正，以实现制度的可持续性发展。

2.完善治理结构，保证基金安全

新制度规定：在京中央机关事业单位的基本养老保险和职业年金由人社部负责管理，京外中央机关事业单位和地方机关事业单位的基本养老保险实行属地化管理。现行管理制度，由于受到自身专业知识的限制，再加上财政规定的约束，难以提供具有市场竞争力的薪资水平来吸引专业人员参与基金管理，以实现提高投资回报率，达到保值增值的目的。此外，政府同时作为机关事业单位养老保险制度的发起者、管理者、监督者、待遇发放者、受托者，多重角色的格局易造成“基金投资服务于行政指令，忽视经济效益”等潜在威胁基金安全运营的风险因素。为保证基金安全，确保制度的可持续性运营，在下一步改革过程中应逐步完善基金治理结构，考虑将社会合作模式引入到机关事业单位养老保险制度管理，通过采用“特许经营”等方式，在保证基本养老保险性质不变的前提下，利用基金公司、托管公司等专门机构的技能，实现降低风险、提高收益的目标。同时，以此提高参保者的参与度，增强制度运营的透明性，为制度持续性地运行培育民众基础。

3.健全退休制度，确保职工权益

十八届三中全会明确了我国将实施“渐进式”延迟退休改革思路，为保证该制度的顺利出台并成功实施，可考虑借鉴美国通过“工作X年即可退休”和“退休年龄、工作时间共计Y年即可退休”的条款设计，建立弹性退休制度，在实现提高法定退休年龄的同时，适应不同工作岗位的特点，方便参保者根据自身情况做出合理的退休决策。与此同时，通过准确的精算测量，根据参保者所处的工作岗位、选择退休的年龄以及工作期限长短，对提前退休行为设计了一系列科学的“精算扣除系数”，以保证养老基金的安全。

4.适时推进并轨，构建多层体系

此次改革只是从制度形式上破除了“双轨制”并存的局面，但独立运行的现实情况以及不同缴费主体资金来源的差异，使得统一制度下的待遇差距仍旧存在。以缴费年限为例，由于财政作为机关事业单位养老保险制度的缴费主体，并不存在企业所面临的成本约束，缴费年限可完全覆盖参保者整个职业生涯，由此形成了两大群体间最高可达20%左右的基础养老金待遇差距。因此，为了完全破除“双轨制”所形成的待遇差，实现建立“公平和可持续”养老保险制度的目标，参照OECD国家公职人员养老保险制度在国家整个养老体系中的地位，我国应适时推进制度并轨，最终形成以国民年金为基础，职业年金和企业年金体现差别，兼顾公平与效率的多层次养老保险制度体系。

参考文献

[1] 王延中,龙玉其. 国外公职人员养老保险制度比较分析与改革借鉴[J].国外社会科学,2009(5).

[2] 华迎放. 外国公职人员养老保险制度[J]. 瞭望新闻周刊,2006-05-29.

[3]ABP ANNUAL REPORT 2013.http://www.abp.nl/en/about-abp/.

[4]Annual Report 2013—14.http://www.pss.gov.au/.

[5]Vinicius Carvalho Pinheiro. Pension Funds For Government Workers in OECD Countries.

[基金项目] 国家自然科学基金项目“弹性退休政策调整的决策机理及约束条件研究”（项目编号：71373211）、西南财经大学中央高校基本科研业务费项目。

[作者简介] 林义，西南财经大学老龄化与社会保障研究中心主任、教授、博士生导师；何沛，西南财经大学保险学院硕士研究生。

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