栗燕杰:社会保险的信息公开与保密

《社会保险法》一方面明确社会保险知情权属于社会保险权利的组成部分，另一方面设置用人单位和参保人信息的保密规范。社会保险领域的信息公开，既可作为行政信息公开的一个专门领域而具有其一般属性和议题；也因社会保险而具有社会性和特殊性；部分信息是用人单位向劳动者的公开，带有劳动法域的属性。特别是，参保人、用人单位的个体性社会保险信息，既要确保向当事人的公开知情，又要针对一般社会公众加以保密。由此，社会保险信息公开与个人信息保密带有综合性、交叉性，而成为值得关注研讨的问题。

一、社会保险信息公开的现有规范

社会保险的信息公开表现出综合性。既有带有公法属性、属于《政府信息公开条例》的范围，以政府信息形态的公开内容；也有民事平等关系属性的用人单位对个人的公开内容。这使得社会保险信息公开和知情权保障的议题，兼有公法和私法色彩。

社会保险中的信息公开机制，根据《社会保险法》和相关法律法规，表现为以下类型：

1.用人单位向劳动者的公开

用人单位应向劳动者的公开，包括向劳动者个人的告知与在本单位内部的公开两方面。

《社会保险法》第4条第3款规定：“个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况。”既然个人享有监督所在单位缴费情况的权利，该规定意味着用人单位负有向劳动者公开其社会保险缴费情况的职责。这种公开，仅针对特定劳动者个人，采取“一对一”的方式主要通过告知本人来公开。

1999年1月22日出台的《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）第17条第1款规定：“缴费单位应当每年向本单位职工公布本单位全年社会保险费缴纳情况，接受职工监督。”2010年修订的《工伤保险条例》第4条第1款规定：“用人单位应当将参加工伤保险的有关情况在本单位内公示。”这里，公开的义务主体为用人单位；而公开内容则是社会保险费缴纳情况与参加工伤保险的情况。在对象上，其公开均针对该单位全体职工，采取“一对多”的方式公示公开。

这种用人单位向劳动者的公开，不论是向特定劳动者个人的公开，还是向单位全体职工带有内部公示色彩的公开，均属劳动关系的范畴。在法域规范上，同时受劳动法制、社会保险法制的规范。

2.社会保险行政主管部门与相关行政机关的公开

社会保险行政部门、相关行政机关、部门向社会的公开，向用人单位和职工的公开包括：

《社会保险法》第79条要求社会保险行政部门对社会保险基金收支、管理和投资运营情况的监督检查结果，应当定期向社会公布。

《劳动保障监察条例》第22条、第27条要求劳动保障行政部门将用人单位的重大违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，向社会公布，其中就包括用人单位在社会保险方面的重大违法行为，如在申报应缴纳社会保险数额时瞒报工资总额或职工人数，骗取社会保险待遇或骗取社会保险基金支出等。

社会保险行政主管部门与相关行政机关的公开，既有向不特定社会公众的公开，也有向特定用人单位和个人的公开。这些公开均带有公法属性，可准用《政府信息公开条例》关于政府信息公开之规定。《社会保险法》及社会保险相关法律、法规构成该领域信息公开的特别法，《政府信息公开条例》构成政府信息公开一般法。深入分析可发现，社会保险行政主管部门与相关行政机关的公开，均为“向社会公布”，因此属于“主动公开”的范畴。为此，无论是否有参保人、用人单位或其他主体提出申请，社会保险行政部门对社会保险基金收支、管理和投资运营情况的监督检查结果，用人单位在社会保险方面的重大违法行为，均应主动公开。

3.社会保险经办机构的公开

社会保险经办机构的公开主要包括：

《社会保险法》第70条要求社会保险经办机构应当定期向社会公布参加社会保险情况以及社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况。《工伤保险条例》第49条要求社会保险经办机构应当定期公布工伤保险基金的收支情况。这是向社会的定期公开。这种公开也适用《政府信息公开条例》关于主动公开的要求。

《社会保险法》第一章“总则”部分第4条即明确用人单位和个人“有权查询缴费记录、个人权益记录”。《社会保险法》第74条更是明确社会保险经办机构应当及时、完整、准确地记录参加社会保险的个人权益记录，并“定期将个人权益记录单免费寄送本人”，用人单位和个人有权“向社会保险经办机构查询、核对其缴费和享受社会保险待遇记录”。《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》第17条规定了经办机构向个人的公开。社会保险经办机构应当每年至少一次将参保人员个人权益记录单通过邮寄方式寄送本人；同时，社会保险经办机构可以通过手机短信或者电子邮件等方式向参保人员发送个人权益记录。

《社会保险个人权益记录管理办法》进而规定，参保人查询个人权益记录的，可通过社会保险经办机构网点、自助终端或者电话、网站等方式来进行。此处的公开均为“一对一”的查询公开或告知本人公开，并内在蕴含着不得向参保人之外的其他主体提供的要求。为此，查询个人权益记录，需要持本人有效身份证件。这是《政府信息公开条例》和《社会保险个人权益记录管理办法》的共同要求。

4.社会保险监督委员会的监督结果公开

根据《社会保险法》第80条第2款，社会保险监督委员会的公开主要形态为：社会保险监督委员会聘请会计师事务所对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计，审计结果应向社会公开。

此处的公开属于《政府信息公开条例》中的主动公开范畴，如社会保险监督委员会未能主动公开的，一般社会公众也可向公开机关提出公开申请，进而获取相关信息。

5.全国社会保障基金向社会公布收支、管理和投资运营的情况

2000年8月国家成立全国社会保障基金，这是国家重要的战略储备基金，由全国社会保障基金理事会负责管理。根据《社会保险法》第71条和《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的相关规定，社保基金会、社保基金投资管理人、社保基金托管人应当按照要求定期披露社保基金的投资运作的有关情况。

二、社会保险保密的现有规范

社会保险的个体性信息是仅针对权利主体的公开；对于其他主体和社会公众而言，一般应予保密。确保其个体信息不被泄露乃至出售，对于用人单位和个人并非无关紧要。2007年劳动和社会保障部《关于加强劳动保障公共服务信息安全保护的通知》(劳社信息函[2007]5号)指出，劳动保障部门因履行行政职能而获取的个人和单位信息，这种信息具有强烈的专属性，除法律另有规定的特殊情形外，只能在该个体提出申请时，按照规定程序对本人、该单位提供，而不能向他人、他单位提供或发生泄漏。2009年人力资源和社会保障部与国家档案局制定的《社会保险业务档案管理规定（试行）》第14条规定，对于社会保险经办机构“违规提供、抄录档案，泄露用人单位或者个人信息”等违法行为，应当责令改正，给予行政处分，以及造成损失应承担赔偿责任。2011年人力资源和社会保障部出台《社会保险个人权益记录管理办法》，对个人权益记录的范围以及公开和保密予以较为全面系统的规范。

中国空前的参保规模与信息化建设的快速推进，使得社会保险信息的安全保障和用人单位、参保人的个人信息安全问题日益凸显，成为面临严峻风险的领域。劳动社会保障部在《关于进一步加强劳动保障数据安全管理的通知》（劳社厅发〔2006〕31号）所指出的，包括社会保险在内的各种“劳动保障信息新系统覆盖范围广，涉及众多用人单位和几亿劳动者的相关信息，且信息存储周期长、传输量大”。因此，要注意“保护企业商业秘密和劳动者个人隐私”。

信息的公开与保密，存在着多种相关法律的不同理念、原则和规范冲突与选择的问题。在我国主要体现为保密法与统计法、信息公开法和个人信息保护法、档案法等领域法律规范的交织、碰撞。《政府信息公开条例》第26条将此类信息称为“与自身相关的政府信息”。并特别列举税费缴纳、社会保障和医疗卫生三类。《政府信息公开条例》专门建立起针对本人的依申请公开机制，以及不准确政府信息的更正请求权机制。《社会保险个人权益记录管理办法》更是以较大篇幅规定了社会保险个人权益记录信息的保密、使用限制。

《社会保险法》第81条明确：“社会保险行政部门和其他有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员，应当依法为用人单位和个人的信息保密，不得以任何形式泄露。”接下来，《社会保险法》第十一章“法律责任”部分第92条明确了这些机关、机构、部门及其工作人员泄漏用人单位和个人信息的法律责任，包括人员处分和造成损失的赔偿责任。

在此基础上，为有效保护用人单位和个人信息，还应注意以下方面：

社会保险个人信息保密范围的广泛性

社会保险个体性信息，《社会保险法》表述为“用人单位和个人信息”（《社会保险法》第81条、第92条），不限于传统“个人隐私”之范畴。这如《荷兰个人数据保护法》的界定，“涉及个人的已被识别或可被识别的任何资料”，均属个人数据或个人信息。社会保险个人信息的界定，虽然其主体是社会保险个人权益记录，但其他相关信息也应包括在内，具有一定的广泛性。

社会保险个人信息保密主体的广泛性

社会保险个人信息的公开对象仅限于参保个人，但负有保密职责的主体则相当之多。比如，用人单位可获得参保人按月缴纳社会保险费的明细情况，对此用人单位应当向参保职工予以公开，但不得向其他机关、机构、组织、个人泄露；基本医疗保险、工伤保险、生育保险的实施还可能涉及医疗机构和药品经营单位等社会保险服务机构，这些机构及其工作人员也同样负有保密职责。

总体上，负有保密职责的主体既有人力资源社会保障行政部门、社会保险经办机构，还有社会保险信息机构、社会保险服务机构、信息技术服务商、用人单位及其工作人员等。换言之，任何组织、个人在行使职权时可能接触到社会保险个人信息的，均负有保密职责。

社会保险个人信息公开的特殊性

个人权益记录作为参保人的个体性信息，是政府信息中极为特殊的一个类型。除参保人自己和主管部门合理使用，以及为必要目的允许特定国家机关查询（比如，公安机关为侦查犯罪所需的情形）之外，其他国家机关、单位、组织、个人一律不得获取。换言之，即便是参保人所在的用人单位，也不得随意查询参保人的社会保险的个人权益记录。

对于参保人委托其他人员查询社会保险的个人权益记录和其他个体性信息的，可借鉴当事人委托代理人查询法院卷宗的机制来实施。一方面，受托人需要取得委托人提供的书面委托材料，该委托文书上应当有委托人的亲笔签字盖章，并载明委托查询的内容事项。另一方面，受托人也需要携带自己的有效身份证件，以及申请人的身份证件复印件，供经办机构查证核实。

参保人的社会保险个人权益记录，其中部分信息与用人单位带有密切关联。由于参保人的社会保险登记由用人单位负责申请办理，职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴，因此参保人及其用人单位的社会保险登记信息，参保人及其用人单位缴纳社会保险费、获得相关补贴的信息，用人单位也可予以查询。

行政机关的转让限制

《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》第18条要求“社会保险行政部门、社会保险经办机构及其工作人员应当依法为用人单位和个人的信息保密”，并不得违法泄露“涉及用人单位商业秘密或者公开后可能损害用人单位合法利益的信息”，以及“涉及个人权益的信息”。

在用途方面，《社会保险个人权益记录管理办法》对于相关部门获取利用社会保险个体性信息作出规范。一方面，该办法授权人力资源社会保障行政部门、信息机构基于宏观管理、决策以及信息系统开发等目的，在必要情况下可获取使用个人权益记录；有关行政部门、司法机关等因履行工作职责需要，可查询获取个人权益记录。另一方面，该办法有对其获取予以严格限制。人力资源社会保障行政部门、信息机构如非因履职需要的，不得获取包含可以直接识别个人身份的信息；而其他部门、司法机关申请查询的，应当明确告知查询目的和法律依据，经社会保险经办机构审核后再作决定。其他部门、机关获取个人权益记录之后，不得将获取的社会保险个人权益记录用作约定之外的其他用途，也不得违法向他人泄露。

在此方面，域外在个人信息保护的比例原则可资借鉴移植。比如，《荷兰个人数据保护法》第9条第1款规定“个人数据的处理不得超出该数据的获取目的范围”；第11条第1款规定“个人数据只能按此数据的收集目的或处理目的进行充分的、相关的、适度处理”，第2款则规定“责任方应采取必要的措施确保个人数据的收集目的或处理目的的正确性和准确性”。我国今后社会保险个人信息的保护中，也有必要全面引入比例原则的适用。

三、社会保险公开与保密的法律责任问题

社会保险行政部门、经办机构、相关部门、用人单位在涉及社会保险信息的公开与保密行为中，存在违法或不当的，均应承担法律责任。其中，既有成为诉讼被告的风险，也有相应的损害赔偿责任。

1.公开与保密涉嫌违法的，参保人、用人单位等可提起政府信息公开诉讼。

其情形主要包括，相关部门主动或依申请公开的社会保险政府信息，被认为侵犯到参保人的个人隐私，用人单位的商业秘密等合法权益的，受害人可提起行政诉讼。

相关部门提供的个人权益记录等与申请人自身相关的政府信息内容不准确，要求该部门予以更正，该部门拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；相关部门对于用人单位、参保人的公开申请、查询申请予以拒绝或者超过法定期限未答复的，申请人也可提起行政诉讼。但须注意的是，用人单位、参保人认为相关部门未主动公开其负有公开职责、且应当主动公开的政府信息的，并不能直接提起行政诉讼，而是应当先向该部门提出公开申请，被拒绝后再提起行政诉讼。

2.社会保险主管部门、经办机构及其他相关行政机关，用人单位泄漏社会保险个体性信息和其他违法行为，需承担赔偿责任。

根据我国现行法律制度框架，由于泄漏个人信息对受害人的赔偿责任，包括国家赔偿与民事赔偿两种形态：

一是根据《国家赔偿法》承担的赔偿责任。社会保险行政部门、其他有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员在行使职权，泄露用人单位和个人信息，给相关用人单位或个人造成损害的，属于国家赔偿的范围，并构成其中“行政赔偿”。相关用人单位或个人，依据《国家赔偿法》规定的行政赔偿的范围、程序和计算标准，享有取得国家赔偿的权利；泄露信息的行政机关或法律法规授权组织应当承担赔偿责任。

3.如果给用人单位或者个人造成损失的行为，不属于行使职权的行为而属于“个人行为”的话，则承担民事赔偿责任。国家机关工作人员的个人行为导致损害结果发生，依据《侵权责任法》等民事法律通过侵权赔偿的方式解决。

第89条进一步规定，社会保险经办机构及其工作人员有“丢失或者篡改缴费记录、享受社会保险待遇记录等社会保险数据、个人权益记录”等违法行为的，社会保险行政部门应责令改正；给社会保险基金、用人单位或者个人造成损失的，应依法承担赔偿责任；直接负责的主管人员和其他直接责任人员还应依法受到行政处分。

社会保险的信息公开与保密，不仅仅停留在法律条文的层次。对于社会保险主管部门、经办机构、相关机关而言，可谓形成“前有狼后有虎”的态势。如果公开的范围、对象违反法定范围，将可能因侵犯个人隐私等而遭遇诉讼和赔偿；如果裹手裹脚畏葸不前，过分强调保密为原则，则可能因侵犯参保人的社会保险权益、社会公众的知情权益等而遭遇诉讼。由此，相关部门必须全面把握《社会保险法》、《工伤保险条例》、《劳动保障监察条例》、《社会保险个人权益记录管理办法》等的精神原则和具体规则，严格准确执法，方能兼顾公开与保密，避免动辄得咎。当然，在今后《社会保险法》相关实施细则的制定中，应当充分考虑信息公开与保密，进而建立系统完善可操作的规则指引。

（作者为中国社会科学院法学研究所助理研究员 博士）

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