冯凌：社会保障改革应该重视家庭的功能

无论是过去还是现在，作为人类社会最基本的单位，家庭在所有国家中，都是社会成员最重要的福利资源。

如今，西方国家都在重新审视并重视家庭保障的功能和作用，我们也不能消极等待，应把目光更多投向并关注家庭。

冯凌

今年全国两会的《政府工作报告》在谈到社会保障时提出：“完善社会保障制度。坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，不断扩大社会保障覆盖面，提高统筹层次和保障水平，加强各项制度的完善和衔接，增强公平性，适应流动性，保证可持续性。”“要加大对社会养老服务体系和儿童福利机构建设的支持力度。”

要实现以上工作目标，社会保障的“家庭视角”应引起我们的足够重视。

社会保障是现代国家社会政策和社会立法的重要内容，是国家和社会为补偿现代化过程中被削弱的家庭保障功能，帮助全体社会成员对付现代社会中的社会经济风险，运用社会化的保障手段，依法保障全体社会成员基本生活的经济福利制度。上述定义强调了社会保障制度是为了“补偿现代化过程中被削弱的家庭保障功能”而进行的制度安排。

事实上，早有学者著文指出：“无论是过去还是现在，作为人类社会最基本的社会单位，家庭在所有的国家中，都是社会成员最重要的福利资源。任何在家庭以外建立起来的正规的社会保护制度都不能取代家庭的功能和责任，而只是政府在不同程度上、用不同的方式对家庭责任的分担。”(参见张秀兰、徐月宾：《建构中国的发展型家庭政策》，《中国社会科学》2003年第6期)

人类历史上最早的救助和互助都是以家庭为单位或者是为主导的。第二次世界大战以后，基于社会经济的发展和人口结构的变化，在英国经济学家威廉·贝弗里奇爵士(1879-1963年)的传世经典《贝弗里奇报告：社会保险和相关服务》(初版于1942年)中的福利国家思想影响下，家庭保障被逐渐边缘化了，而以社会保险为主的个人保障开始勃发。但是我们不应该忽视的是，家庭在成员互济和精神慰藉上所能起到的作用仍是不可替代的。

在传统上，中国人重视家庭。19世纪末出现在西方的以个人为中心的社会保险和社会保障制度，潜在的问题是会削弱家庭关系的纽带。而中国拥有良好的家庭保障基础，迄今为止，社会化的保障还没有把家庭保障打散打乱，这是一个天然的优势。在1990年代中国经历大规模“下岗失业”浪潮时，家庭保障比社会保障所起的作用实际上更重要。如今，西方国家都在重新审视并重视家庭保障的功能和作用，我们也不能消极等待，应把目光更多投向并关注家庭。

第一，我国的社会生产力发展水平和综合国力的现状决定了家庭视角的社会保障事业发展，在很大程度上还必须紧紧依靠政府而不是排斥政府的作用，所以应该强化政府的责任和地位。有必要逐步建立统一的、充满活力的家庭福利管理体制。根据我国现行家庭福利资源的情况，需要重新调整家庭福利事务的行政管理体制，目前需要做的工作是确定一个家庭发展工作的总体愿景，超越部门之见，破除目前这种缺乏体系、分隔割裂的碎片化工作形式，实现家庭发展的全方位提升。同时，将散落于各政府部门间的职能赋予一个专门的部门，进行综合的、全面的家庭福利政策体系与家庭服务体系建设。

第二，在城乡社区设立专业的服务家庭的机构。对老人、儿童、病残者以及其他需要帮助的人群提供服务，建立法律咨询、婚姻咨询、家庭教育、家庭人际关系调适等专业咨询队伍，帮助解决家庭困难，满足各类家庭发展的不同福利需求。

构建家庭福利政策体系的关键，是在全社会形成一个支持家庭、投资于家庭成员、有利于提高家庭成员的生存质量和发展机遇的社会环境和制度体系，形成一个政府、市场组织、社区等都有责任、动机和行动来支持家庭、帮助家庭更好履行职责的制度框架。在这个制度框架中，社区的作用至关重要。因为福利不能直接从政府到家庭，而必须通过一个中间环节——社区。社区是处于政府和家庭之间的中间层，社区与家庭相互促进，社区建设的目的是为家庭及其成员提供一个良好的、积极的社会环境，而稳定和健康的家庭是社区稳定和充分发挥功能的基础。因此政府需要以社区为依托，把增强家庭功能、保护儿童发展、照顾老人等家庭服务作为目前社区建设中最重要的内容。

第三，推进家庭福利领域社会组织的培育与发展。在现代社会各种功能日益分化的背景下，非营利组织包括社会福利机构的建立是必需的和必然的。社会福利机构通过其“以人为本”的服务理念和专业化的方法，可以有效地为其对象提供高质量的服务，也会增进对象的福利效果。当前，在我国，对发展非营利组织包括家庭福利机构，还不是完全没有障碍。但是没有这些组织的培育与发展，完全依赖政府，家庭福利制度就难以形成并持续有效地发挥作用。

第四，政府购买公共服务。我国当前的家庭福利处于一个探讨阶段和构建阶段，西方福利国家“购买服务”的经验在一定程度上可以在我国尝试。比如在养老问题上根据不同的家庭所面临的具体问题采取不同的服务形式，订立服务合同，向老年人提供医疗、康复、护理、洗涤、购物、餐饮、心理咨询等全方位的服务。但是，家庭服务乃至公共服务是人对人的服务，所以，必须强调，政府买服务，买的就是服务的人工成本，而不是其他。

第五，推动家庭福利自我再造。不能把家庭仅仅看作是一个接受社会福利和接受社会服务的客体，同时也应该看到我国的家庭是具有自我创造、自我设计和自我调整能力的行为主体，家庭具有自造福利和自造资源的社会功能，激发和鼓励家庭的这种功能，应该作为政府的重要工作。

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