贾康 赵福昌：新时期深化民政改革完善公共服务的思考

一、民政公共服务的定位

(一)民政公共服务的内涵

民政工作泛指政府以人民群众为对象、与群众切身利益密切相关的一些社会性、政治性行政管理工作。内容涉及国家政权建设、社会保障、社会福利和社会管理等各个方面。中国民政部是主管我国民间社会事务的行政部门。

1993年国务院机构改革后，民政部“三定”方案规定，民政部主管的业务主要包括：救灾救济、优抚安置、社会福利、农村养老保险、基层政权和基层群众自治组织建设、行政区划和地名管理、社团管理、婚姻登记管理、殡葬管理、收容遣送及涉外儿童收养管理等。理论上，民政业务提供的是民政公共产品与服务，民政管理工作几乎包含了除社会保险之外的所有社会保障内容，包括社会救助、社会福利、社会优抚等。

(二)民政公共服务的定位

民政业务旨在提供为社会生活“托底”的基本公共产品与服务。首先，从是否受益与交费相对应看，社会保障可分为社会保险和社会福利两大类型。民政公共产品与服务属于社会福利类，不要求受益与交费相对应，而是通过设置一定标准的门槛(如经济收入)，凡达到一定门槛标准要求的人群，就有资格享受。其次，从公共产品分类看，随着经济社会发展，民政业务对应的民政公共产品与服务的属性，已包括纯公共、准公共和私人产品的各种类型，如低保、救济救灾等属于纯公共品;而养老、殡葬、社区服务等则既有纯公共品属性特征、也有准公共品和私人产品的属性特征。再者，从国际上看，一国社会福利的水平要与本国社会经济发展水平相适应，不宜过高。政府提供的社会福利水平首先应该定位在“托底”的基本公共产品与服务上，除“基本”以外的需求，可以主要通过市场机制提供，否则容易陷入“高福利陷阱”，阻碍经济社会的可持续发展。

二、新时期民政公共服务提供面临的挑战

传统计划经济条件下政府大包大揽提供民政公共产品与服务的模式，在我国特定时期确实发挥了重要作用，但是随着经济社会发展步人改革开放新时期，特别是近年达到“中等收入”发展阶段，民政管理运行模式必然需要实施转轨变革，并且随着经济体制改革和全面改革向纵深推进，民政公共服务的提供面临一系列的挑战。

(一)适应市场经济体制建设和管理，要求贯彻政府职能转变

1992年十四大提出，我国建立社会主义市场经济体制目标模式以来，经济、社会领域已发生了巨大变化，市场经济和公共财政的转型客观上要求正确处理政府与市场的关系，促进政府职能合理转变，让市场充分起作用。凡市场能够做的，交给市场去做;那些市场不能做、做不好的，才由政府来提供，包括由政府介入以公私合作伙伴( PPP)机制来做。

目前民政公共产品与服务的提供，政府大包大揽的痕迹犹存，计划经济管理的色彩依然浓厚，越来越不能满足经济社会的需要，总体上说，老一套的做法已无可持续性。未来基本的转轨方向，是需要把政府职能作“既不越位，也不缺位”的合理调整。民政管理范围内，那些纯公共产品与服务的提供，需要政府继续承担;那些准公共产品与服务或是更接近私人产品与服务性质的事项，更适合通过社会参与以与市场机制结合、兼容的方式提供。这就迫切需要在新时期民政公共产品与服务的提供中，树立市场经济和公共财政理念，贯彻政府职能转变的客观要求，承担政府“保基本”的责任、大力发展社会组织参与、积极培育公私合作伙伴( PPP)式市场化提供机制，满足多样化需求的民政公共产品与服务，形成供给的新格局。

(二)经济社会发展对民政公共服务提出新要求

当前我国人均GDP已达到6000美元以上，按可比标准已经步入“中等收入”经济体的发展阶段。经过改革开放三十多年的历程，我国社会财富丰富程度得到较大提高，也对社会福利水平提出了更高要求。我国早期民政业务主要集中在行政管理、民事调解和救灾救济等方面，这已难以满足当今社会对民政服务的需求。在保留传统民政业务的基础上，社会福利和社会管理显得越来越重要，甚至一些传统的民政业务随着经济社会发展也趋于具有私人产品的属性，比如可以通过市场竞争方式提供的、未来需求潜力和成长空间巨大的老龄服务产业等。如何适应经济社会发展要求，保障各类民政公共产品与服务的合理配置，成为新时期深化民政改革面临的重大课题。

(三)提供现代民政公共服务面临民众需求多样化与传统民政服务局限性的矛盾

一方面，传统民政公共产品与服务的提供过于依赖政府，由此面临两难困境。一是由于政府财力有限，难以满足新时期民众对社会民政公共服务需求的增大，出现排长队等候获取公共服务的状况。如北京市政府举办的老年福利院，由于其管理水平和收费标准的性价比较高，已严重供不应求，其第一福利院按目前排队等候的人估算，人住需要等8～10年，有效供给远远不能满足民众需求;二是如果政府一味确保满足民众对民政公共服务的需求，国家就不得不加大财政投入力度，财政、经济和社会的可持续发展则将面临严峻的局面，甚至会陷入不少国家出现过的“高福利陷阱”和“中等收入陷阱”。面临过于依赖政府带来的上述两难选择，迫切需要转变理念、拓展思路，突破旧的思维定势，在厘清政府“保基本”量化操作界线的情况下，通过引导和鼓励社会组织参与、由市场机制来提供日趋多样化的民政公共产品与服务，实现公共服务的可持续发展。

另一方面，随着经济社会发展，民众需求多元化与传统民政服务局限性的矛盾日益凸显。比如养老保障中对于老龄人群的服务，在新时期收入分配格局变化后，收入低的群体需要政府提供“托底”的基本保障，而收入高的群体则有了较高的个性化需求。这些多样化的需求通过政府供给单一渠道难以满足，可能凸显为“有人无钱支付基本的养老保障成本、而有人有钱找不到适合自己需求的保障产品与服务”的矛盾。

(四)回应人口老龄化，对老龄服务提出要求

我国人口老龄化已进入了快速发展阶段。民政部发布的社会服务发展统计公报显示，2012年，我国60岁及以上老年人口1. 94亿，占总人口的14. 3%。据权威部门测算，这个数字到2025年将突破3亿。但我国养老服务业还处于发展初期，总体上看，养老产品和服务供给不足的问题十分突出。目前，老年人需求迫切的生活照料、长期护理、精神慰藉、文化娱乐等服务领域，发展都滞后于民众需求与期待。与养老服务业相关的包括医药医疗、健康保健、健身养生在内的中国整体健康服务业，发展空间和潜力都很大。虽然我国健康服务业已初步形成一个相对完整的产业体系，但目前这一产业生产总值仅占国内生产总值的5%左右，远远低于发达国家水平，也极不适应客观需要。随着我国老龄化社会到来及老年群体生活水平提高，回应老龄服务、满足老年人健康服务的需求增长，成为新时期民政部门的重点任务之一。

三、新时期完善民政公共服务的基本思路与政策建议

(一)新时期完善民政公共服务的基本思路

新时期积极做好民政公共服务提供工作的基本思路是推进“四化”。

一是社会化。按照社会主义市场经济原则和可持续发展要求，合理明确政府与市场的关系。在政府职能转变中积极引入社会各方力量和资源，形成合力提供多样化民政公共服务，只有社会或市场不能做或不愿做的，才由政府承担或主导来提供，政府重在提供“托底”的基本公共产品与服务。

二是产业化。在政府承担提供责任的公共产品与服务上，可充分考虑生产和提供分离方式。凡是能由企业生产的，政府可通过借助市场竞争机制的采购来实现定向供给，这既有利于降低成本提高效率，又可较好保障民政公共产品与服务的提供。比如对于市场潜力巨大的养老服务，应一改政府大包大揽提供模式，促进实现相应产品与服务在产业化竞争条件下的多层次、多样化，更好满足不同群体的需要。

三是信息化。即依托现代信息技术，推进民政公共产品与服务的社会化管理。在产业化发展中，政府在保障民政公共产品与服务的提供、发放环节，应借助银行、邮政机构和信息与运行网络，实现民政公共服务的信息支持。

四是体系化。既积极发挥政府作用，又大力发展社会组织(包括社区组织)作用，实现政府与社会组织的合理分工和有效协调、配合，形成民政公共产品与服务充分多样化的提供，这既有利于实现政府职能转变中相应部门的“瘦身”，又有利于达到与公私合作伙伴( PPP)机制发展相结合的系统化覆盖。

(二)完善民政公共服务的政策建议

1.在转变政府职能中促进相应职能部门适度“瘦身”，培育多样化供给主体与渠道

随着经济社会发展，适应市场经济运行新环境，应在进一步转变政府职能中，促使相应政府部门“瘦身”，厘清政府、社会、市场的关系，明晰各方职责，培育多样化的供给主体与渠道。

原则上说，对于市场能做的事，可全部交给市场来做，政府可以通过一定的政策扶持来培育相关市场主体，达到保障民政公共服务提供的目的。

与此相关，民政部门原有的一些管理职能，可向社会组织转移。如自治式志愿者组织、社区组织、公益性团体(如行业协会、非营利机构等)组织，可以行使一定的管理组织职能，政府亦可以通过一定的政策或财力支持，促进社会组织发展，发挥其在民政公共产品与服务提供方面的重要管理、促进功能。随着经济社会发展和人们民主、法治、权益意识的提高，非营利的社会组织在日常社会生活中将越来越起到重要作用，并发挥社会组织在更加接近民众、了解民众，提供针对性更强、更适合民众需要的产品与服务等方面的相对优势。

要创新提供方式，做好政府在民政公共产品与服务提供中的“托底”和“保基本”工作。对于市场和社会都不能承担的民政公共产品与服务，则由政府来组织生产和提供。可以考虑的提供方式创新，一是对适合生产与提供分离的民政公共产品与服务，可以实行由市场生产、政府通过购买服务予以提供的方式;二是借助现代信息技术发展的成果，对于政府提供的公共产品与服务，可以通过社会化发放，借此可进一步“瘦身”政府职能，同时又可保障高效提供。

总之，通过政府职能转变和方式创新，在确保政府提供“托底”的基本公共服务的前提下，以社会化为导向，引入各方力量，动用各方资源，促进民政公共产品与服务多样化的生产和提供。在推进政府民政部门“瘦身”的同时，也实现了民政公共产品与服务提供的多样化，更加适应受益群体的需求，也有利于民政公共产品与服务提供的可持续。

2.在民政公共产品与服务提供机制上引导鼓励自治式组织的供给方式创新

社会化管理在养老保险中的具体表现，是职工办理退休手续后，其享有的管理服务工作与原单位分离，养老金实行社会化发放，人员移交城市街道和社区实行属地管理，由社区服务组织提供相应的管理服务。广义的民政服务社会化是指社会组织依照法律或政府授权开展社会管理活动，其有别于原政府行政部门针对社会事务的管理。党的十八大报告明确提出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，对一些慈善组织、青年志愿者协会等社会公益性团体，以及社区自我管理组织，都有必要引导鼓励其充分发挥作用并实行公共服务供给方式的创新。方式创新的重要支撑因素首先是信息化，比如民政的低保、社会救济等资金发放，已在积极借助现代网络信息技术的发展，实现社会化发放，直接支付到受益人的账户;与此类似，如受益人资格的审查管理工作，在引入社会管理中，可以通过村组织公示等环节，使信息更接近群众了解的情况，提高结果的公平性。中介组织、非营利组织，结合各自的特点、专业特色和偏好，在供给方式创新方面具有巨大潜力，政府应对此积极引导和鼓励。

3.推进相关民政业务产业化，更好适应多样化需求

产业化体现为在市场经济条件下，以行业需求为导向，以实现企业效益为目标，依靠专业服务和质量管理，形成系列化和品牌化的经营方式。对于可以由市场主体来提供的民政业务产品与服务，要遵循市场经济的经营理念，利用市场规律，引入竞争机制。如对养老、社区服务外包、殡葬等民政业务进行产业化和市场化运作，在行业标准和监管机制制约下，释放出市场主体活力和内生动力，让消费者在市场中获取优质服务。产业化、市场化运作有利于根据不同收入、年龄等的消费者的不同个性化需求，分别提供相应的产品或服务，以适应民众多层次、多样化的需求，使民政产品与服务更具有针对性地、高效率地满足民众需要。

考虑到我国未来巨大规模的老龄人口，未来养老服务的市场需求巨大，通过产业化、市场化提供养老服务，实行养老服务提供的公私合作伙伴( PPP)机制，既可以减少传统模式下政府庞大的养老服务开支，也有利于养老服务的可持续发展，实现良性循环。

再如殡葬服务，可以在产业化发展中，按服务环节来定性。对于人人都必须的火化费用，需要政府定价管理。而火化之外的物品如骨灰盒、鲜花等，则可以在政府制定和监管定价原则前提下，产业化、市场化地提供，针对不同的需求层次，提供多样化的选择，民众根据自己的能力和偏好，满足自己的需要。

又如社区服务，社区服务产业化的重要形式，是政府采购规范形式下的服务外包。这样可以促进社区服务业的专业化分工、规模化经营，并进一步拓宽社区服务的内容，提高服务的质量、效率和精细程度，从而满足社区不同层次服务的各项需求。

4.政府完善民政服务保障体系应重在健全“托底”“保基本”的社会安全网

如前所述，创新民政公共产品与服务提供方式的同时，民政部门作为社会保障“托底”功能最为重要的承担者，需要在服务的体系化、全覆盖上注重民政事业的完整性。政府民政工作的重点，应是在社会救济、最低生活保障、优抚安置等方面“托底”，并注重各项保障措施和保障人群之间的政策衔接和协调，防止服务管理模式“碎片化”，着力推动民政工作由条块分割向综合集成转变，建立健全社会福利安全网，实现各类人群全覆盖，做到相关保障项目措施互相衔接，实现民政保障的全面协调可持续发展。

5.运用财税、政策性融资等支持手段，推进民政事业改革和发展

在民政事业单位体制改革、公建福利机构运营、福利企业发展、福利彩票发行、民政信息系统建设、人员培训，以及民政“托底”资金经费保障等方面，财政部门应通过资金投入和投入机制创新给予支持。在产业化运行中，政府采购和税收应采取规范、有效、可持续的优惠支持方式。另外，以贴息、政策性信用担保、政府按揭等方式实施政策性融资支持，也是相关部门应当积极探索和发展的重要方面。

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