吴晓林：解决农村养老问题可从整合养老保障制度入手

随着人口死亡率和生育率的下降以及人均寿命的延长，我国人口结构发生了根本性转变，到2000年底就已进入老龄社会。目前，农村人口老龄化的程度已达15.4%，远高于城市。与城市相比，农村养老保障服务体系明显滞后，农村老人的基本医疗、养老保障制度尚不健全，农村老人享受的公共服务水平较低，离农村老人的需求还存在较大差距。在农村，有570万 “五保”老人，他们缺乏完整的家庭结构，大多孤苦无依。此外，还有4000万人口的留守老人，他们赖以养老的家庭基础因子辈进城务工有所削弱，同时还承受着“子女分离、隔代教育”的压力。这些老年群体，与农村其他老人相比处于较不利的地位，如果不能为其提供较好的社会保障服务，其生活就可能受到较大冲击。

当前农村养老保障服务体系呈“碎片化”

除家庭养老外，当前农村主要的养老保障服务，最重要的就是由各级政府提供的各类保障。这些保障主要包括以最低生活保障、农村基本养老保险、五保供养等为主的社会救济和社会福利。事实上，现阶段的农村养老保障制度仍存在一定问题，还有相当大的提升空间。

一是农村养老保障的水平较低。虽然我国在2012年年底前实现了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，但受历史原因和个人缴费能力的影响，农村老人所能享受的养老金远远少于城镇老人。如有些地区农村老人每月领取养老金85元（中央财政负担55元、地方财政补助30元），而城镇老人则可拿到2000元左右。尽管不能对城乡养老保障水平进行绝对化的比较，但相比城市，农村养老保障水平还是过低。

二是农村养老保障体系处于一种“碎片化”的状态。现有的农村养老保障服务体系是一种基于历史发展形成的“选择性制度安排”，在建立之初并未有一个总体的规划，而是针对特殊群体的需要逐步设定特殊政策。农村养老保障体系最开始是将五保老人纳入其中，而后陆续建立最低生活保障制度和新农合等制度。碎片化的政策设计又使得某些保障人群重叠化、保障标准不统一。如五保老人究竟是按照低保标准还是五保标准提供救助，有些地区由于地区财政压力，选择“就低不就高”的保障标准，最终利益受损的还是农村老人。另外，对现阶段的农村老人而言，最需要解决的“不是吃饭问题而是吃药问题”，但是由于实际条件所限，一些地区的新型农村合作医疗并不能发挥有效作用。

可将农村现有养老保障制度进行整合

当前，单靠农业内部的生产收入来解决农村老人的养老问题还存在一定困难。在这种情况下，应发挥政府的作用，利用其掌握的资源分配权，平等对待城乡公民，建立保基本、广覆盖、有弹性、可持续的农村养老保障体系。但需明确的是，现阶段构建城乡完全一样的养老服务体系是有困难的，其中一个重要原因就是农村人口众多，国家财政无法负担。根据第六次全国人口普查数据，农村居民为6.74亿人，按农村老年人口比重18.3%计算，农村地区60岁以上老年人口为1.23亿人。如果按照我国2011年城市平均养老金1527元/月的标准，农村老人的养老金也达到同样水平，则需财政支出22538.5亿元，占2011年全国财政收入的21.7%，再加上农村合作医疗，这个财政负担更重。也就是说，在现阶段，一味地追求城乡完全均等还不现实。基于目前的条件，构建“一元整合、重点关注”的农村养老保障服务体系势必成为未来改革的方向。

“一元整合”包括两个方面：第一，要统一现有的农村养老保障制度（未来是统一农村社保制度），将物质帮助、医疗服务，特殊保障与普遍保障等相关制度统一起来，提高农村养老保障的覆盖范围和保障水平，使农村老年人都能够享受基本的养老服务；第二，要避免将社区组织、志愿组织等视为“附属机构”的片面认识，积极调动社会组织参与养老服务，继续鼓励家庭承担相应养老责任的功能，形成多方参与的养老服务供给体系。

“重点关注”则是基于“差异性公共服务”的布局原则为有特殊需求的老人提供差别化、重点性的服务。这大体分为以下三个层面：一是基于需求差异，在改善老人物质生活条件的前提下，重点关注老人的医疗需求，有条件的地区要关注老人的心理需求。二是基于群体差异，重点关照特困老人。在统一的保障制度框架内，有针对性地对生活条件差、身体条件不好的老人实施特困特助政策。三是基于地区差异，对中西部贫困地区的老人提供标准较高的保障服务，在经济发展程度不同的地区之间，适当调节政府投入与家庭投入的比例。

农村养老问题反映的不仅是人口老龄化的问题，更是人口结构与经济发展关系转变的结构性问题。因此，科学勾划农村养老保障服务体系，不仅是应对农村老龄化、满足农村老人晚年需求的需要，也是统筹城乡发展的基本要求。

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