陈季冰：什么样的社会福利保障才切合实际

眼下，我们社会对社会福利制度的改革寄托了很大期望。要使期望切合现实，必须破除一些错误的观念。

首先，以旧的医改等为代表的福利体系，可能存在很多问题，但这并不能说明“改革”前的医疗卫生和教育住房体制，就是“成功”的，因此，未来的改革决不应当走计划经济时代的老路。公立医院和普通教育确实应由国家包下来，但国家包下来的目的，是让人民群众上得起学、看得起病、老有所养，而不是去养一批官僚或办事员。

其次，新的社会保障体系应该覆盖全国城乡，这点也毫无疑问，但不能要求不同地区、城镇和农村，都毫无差别地实现“大一统”的社会福利体系。此外，还需要理智地认识到，这一“托底”的社会保障的总体水平不可能很高，“从摇篮到墓地”的无所不包式福利，并无可能。发达国家的经验告诉我们，像医疗和教育这种由政府主导的事业，市场机制是发挥不了多大作用的。在“看不见的手”失灵的前提下，如何对它进行监督、考核和管理，是非常棘手的问题。

最后，也是最重要的一点，是社会福利体制建设需要广泛的试点，在试点阶段要发挥各地的积极性、自主性和创造性。过去30多年的改革实践明白无误地告诉我们，成功的改革从来都不是自上而下事先“规划”出来的，而是政府对民间创造力的承认及顺应。对政府而言，改革不是创造发明什么了不起的制度，而仅仅是把制度层面妨碍民间创造力发挥的障碍搬掉，让它能够生机勃发而已。

当前和今后保障制度建设，必须明智而辩证地处理好以下基本关系。

一是公益性目标与市场化手段之间的关系。以上一轮“失败的医改”为代表，它最为人诟病的是所谓的“市场化”取向。然而，做一番细致梳理就会看到，问题的要害其实并不在于笼统的市场化，而在于该市场化的地方，很大程度上根本就没有市场化，不该市场化的却飞快地市场化了。具体来说，国家办的公费医疗体系的目标，不应该是市场取向，即公立医院不应以盈利为目的。现实情况则恰好相反，一些公立医院比许多民营医院更加急切地追逐利润，医院内部却依然维持着高度僵化的衙门化、大锅饭体制。推行公立医疗体系内部的改革，其核心就是改变目前的行政化管理体制。

二是医疗教育保障均等化与享受标准差异化之间的关系。均等化的意思是，任何公民都有享受国家提供的基本医疗卫生服务和九年制义务教育的平等权利，不能因为身份等原因，使一部分人得到特殊化的服务，却将另一部分人排除在基本保障之外。当前必须解决两个突出的矛盾：一方面，尽快将基本社会保障覆盖到农村居民身上；另一方面，卸掉公费医疗体系背负的越来越沉重的“高干病区”、“特需病房”之类“特殊化”的包袱。对于一定级别以上的领导干部或有特殊贡献的专业人才，国家可以用发放特别医疗津贴，或提高医保福利标准的办法从优对待，但不能另行设置一个专门的排他性“特区”，以行政权力挤占和侵蚀公费医疗资源的均等化配置。

教育领域也类似，应当坚决杜绝公立学校开办各类创收的“体外”机构，如国际学校等，这实现上是用政府的财政投入（其来源是纳税人的钱）中饱私囊。

以医改为代表的新一轮社会保障体系建设，与其说是对市场化改革的否定，毋宁说是对真正的市场经济认识的加深。传统的计划经济取消了市场和竞争，把人和社会的一切事务纳入国家这台超级机器中；而在半吊子市场经济中，政府一方面并没有从应该退出的领域中退出来，另一方面又把自己理应承担的责任交给了市场。如果说当初为了打破难以维系的“大锅饭”和“铁饭碗”，不得已把“效率”提到至高无上的地位的话，现在，经过30多年的实践和反思，是到了对这种混杂了许多不合理成分的“伪市场化”进行改革的时候了。在现阶段，社会公平问题已严重制约了效率和创造力的进一步释放。

想对那些批评西方福利制度的学者说，中国的社保体系注定要承担比西方发达国家艰巨得多的使命——在西方，这仅仅是一个调节收入分配差距的安全阀或缓冲器；在我们这里，它还应该能够承受未来制度变迁所造成的额外冲击。在中国，当谈论成本和收益之间的关系时，不能仅仅从经济的角度看问题，政治和社会的成本才是最大的成本。

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