养老保险改革不妨“分两步走”

昨日有报道称，中国保险制度的整体方案设计已经启动，其内容涉及破除养老金双轨制、做实空账、提高养老金统筹层级与养老基金入市投资等多方面。据称，今年上半年就要拿出相关改革方案。

养老金是老百姓的“保命钱”，像上述四个问题，都是涉及面极广的重大改革，相关方案堪称我国养老保险的“顶层设计”。无疑，这些问题都是需要解决的。但我们认为，这种改革一定要按照循序渐进的原则进行，即使拿出方案，也务必广泛征求意见、汇聚民智，切不可急于求成。比如，“破除”养老金双轨制，就存在一个平稳衔接的问题。

目前，我国确实存在机关事业单位与职工养老金的双轨制。有数据说，2012年全国企业职工养老金平均1900元，而同期机关事业单位人员退休金是其2倍到3倍，两者差距明显。有人评论说，“双轨制被视为养老制度的最大不公”。

双轨制算不算“最大不公”呢？这要从其来龙去脉说起。在多年的计划及改革开放之初，我国的养老制度是“单轨制”的，即个人的养老金是依附于单位的，机关干部、国企职工等属于“有单位”的，就有养老金，大家养老金也差不多。然而，随着经济的及劳动力流动的增加，这种“单轨制”问题越来越突出。其一，私营企业、个体户、自由职业者等大量没有传统意义上“单位”的劳动者没有养老金。其二，市场竞争优胜劣贷，部分企业倒闭，职工没了“单位”，也就没了养老金。其三，劳动者从国企跳槽、下海，很可能变成没有“单位”，没了养老金。

显然，传统的“单轨制”面很窄(只有机关事业单位及国企有)、严重依附于单位(跳槽将失去养老保险)难以适应社会主义市场经济的发展，必须建立一种独立于单位之外的养老保障体系。经过一段时间的摸索，1997年，我国正式建立了“社会统筹加个人账户”的企业养老保险制度。由此，单轨制变成了双轨制，使高门槛的“单轨制”下大量没有传统单位的劳动者有了稳定的养老保障，便利了劳动者的自由流动，成为社会极为重要的安全网和稳定器。目前，退休金确实比机关退休金低，但大量职工从过去没有养老保障到实现有保障，这一价值应该予以充分肯定。

由此看来，在看到双轨制不合理的一面的同时，我们也不能简单地认为它就是“最大的不公”，特别是目前仍有大量农民工、个体户尚未纳入到职工养老保险情况下，“应保尽保”而不是简单地要“破除”双轨制，可能是我国养老保险建设中更迫切的任务。

当然，这并不是说“双轨制”的改革就应放缓。要解决双轨制，其核心是要让两者制度衔接、待遇相近。目前如果一下要“破除”，要么是大幅提高社保养老金，这涉及大幅提高企业缴费水平，在我国社保负担已相当高的情况，并不现实；要么是大幅降低机关事业单位的养老金，这不符合改革要平稳衔接的原则，也不可行。

我们认为，改革不妨分两步走。第一步是养老制度上的衔接，即机关事业单位建立“基本养老+职业年金”的模式，与企业职工“基本养老+企业年金”的模式互通，大家都在统一的基本养老保险基础上，机关事业单位未来的养老权益通过“职业年金”显性化，而对企业现有的“企业年金”，则提供更多的税收等优惠，鼓励企业大力发展“企业年金”。第二步，在两者待遇逐步接近的基础上，在适当条件下最终水到渠成地合二为一，实现“一轨制”。

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