陈雄：域外经验对中国农村社会保障制度完善之启示

中国农村老年人口众多，如何完善其养老和医疗等社会保障制度成为一个急需探讨的难题，美国、日本、德国和加拿大等国养老和医疗保障制度对中国农村老年人社会保障制度的完善有颇多值得借鉴之处。与国外发达国家完善的社会保障制度相比，我国农村社会保障制度存在覆盖面过窄、社会保障程度不高、法律制度体系尚待完善等问题。未来中国农村社会保障的完善要注重以下几个维度的制度建设:构建覆盖全民的社会保障体系，提高养老保障资金的额度，实行老年人医疗全报销制度，提高农民收入等。中国可在斟酌国情基础上，适时进行完善。

毛泽东主席说过:“农民问题乃国民革命的中心问题。”［1］中国本质上仍然是一个农业大国。近年来，随着城镇化速度的加快，农村户籍人数有所下降，但仍然有7亿左右农民。《中国老龄事业的发展》白皮书指出，中国60岁以上老年人口已近1．44亿，其中近六成分布在农村，也就是说有9千万左右的农村老年人。目前，我国农村老年人养老保障存在现实的难题［2］，“在农村建立完善养老保险制度，有利于农村的和谐与稳定”。［3］中国正探索建立农村社会保障模式，努力保障农村老年人有尊严的生活。

一、中国现今农村社会保障制度之概貌

国际劳工局对社会保障(social security)的界定是:“社会保障即社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘，对社会成员提供的医疗照顾以及对有儿童的家庭提供的补贴(1984)。”［4］社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这是中国农村老年人获得社会保障的宪法依据，经过多年的实践，目前，我国的社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等制度组成，其中，社会保险是社会保障的核心内容。关于社会保险，2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《中华人民共和国社会保险法》，规定了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等具体内容。《中华人民共和国社会保险法》是中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，是一部着力保障和改善民生的法律。它的颁布实施，是中国人力资源社会保障法制建设中的又一个里程碑，对于建立覆盖城乡居民的社会保障体系，更好地维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会主义和谐社会建设，具有十分重要的意义。

按照国务院部署，从2011年7月1日起开展城镇居民养老保险试点工作，并扩大新农保试点覆盖面。目前，全国新农保和城镇居民养老保险试点覆盖面达到60%以上，老少边穷地区总体覆盖面达到85%以上。根据人力资源和社会保障部公布的信息，截至2011年11月底，两项试点参保人数达2．62亿人，其中领取待遇人数6622万人。加上各地自行的试点，总参保人数达到3．02亿人，领取待遇人数7966万人。北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、海南、重庆、西藏、陕西、青海、宁夏、新疆等15个省区市已经实现新农保和城镇居民养老保险两项制度全覆盖。可以说，经过多年的法律和制度建设，我国农村养老和医疗保障取得了巨大的进步。但是，中国的最终目标是建设福利国家，使得人人过上有尊严的生活，这就要求我们的社会保障和福利制度达到甚至超过发达国家水平。目前，我国农村社会保障仍然存在覆盖面有限、保障水平低下、资金供给不足等问题，在此背景下，了解和借鉴发达国家社会保障的有益经验，吸取其失败的教训，对于我们建设社会主义和谐社会，十分必要。

二、域外社会保障的基本模式

(一)美国社会保障的基本模式

尽管德国19世纪就开始了社会保障，二战后美国则成为社会保障体系的世界典型。美国社会保障制度形成于经济萧条时期，1935年8月颁布美国社会保障法。1941年罗斯福和丘吉尔签署的大西洋宪章是社会保障国际化的标志。经过几十年的发展和不断调整，美国逐步形成了包括国家法定养老保险、私营退休养老保险和个人储蓄养老保险在内的多支柱养老保险体系，被人形象地称为“三条腿的板凳”。目前，美国65岁以上老人90%以上被养老保障所覆盖，美国现行的养老保障是一种现收现付制度，也就是说，工作者以工薪社会保险税的形式对这一体系进行缴纳，而缴纳总额将用于对当期的退休者或残疾者提供收益支付。当该体系出现盈余时，即缴纳总额超出支出总额，则超额部分将被放入专门的信托基金，主要用于投资，养老金出现缺口时，由信托基金进行弥补。［5］显然，这一制度是以存在大量年轻工作者和相对比例较少的老年退休者为前提条件的，一旦出生率下降，人口预期寿命提高，则该制度可能存在系统性风险。

长期以来，美国政府都为老年人支付基本医疗费用，医疗保险并没有覆盖老年人之外的全体人民。2001年5月，美国总统布什宣布成立一个两党16人的委员会，研究和汇报美国年轻一代创建财富时对保护老年人的社会保障的详细建议。委员会受命根据以下六个指导原则做出建议，确保社会保障的现代化和财政的稳固性:现代化不能改变退休人员或临近退休人员的社会保障受益;整个社会保障盈余必须仅仅专用于社会保障;社会保障月工资纳税一定不能增加;政府绝对不能够在股票市场上投资社会保障基金;现代化必须保护社会保障残疾和生存者保险项目;现代化必须包括本人控制的、自愿的个人退休账户，因为这将增大社会保障。由于多种原因，布什总统的改革无疾而终。

2010年3月23日，美国总统巴拉克·奥巴马在白宫签署了他的医疗改革方案——《美国大众卫生保健法案》，这是美国最近几十年来最大的社会福利制度改革。法案实施后全美将有大约3000万没有医疗保险的人获得保险，美国医疗保险覆盖率将从85%上升至95%左右，距离全民医疗保险只有一步之遥，低收入者也将获得政府补助。尽管总统签署了这一法案，医疗改革的立法工作仍然没有结束，两党激烈的斗争还在进行。

从美国医疗保障改革的反反复复历程可以看出，医改反映了美国人民深层次价值观的冲突，主张全民医疗保障者代表了新自由主义立场，而反对者大多是传统共和党保守主义者，认为全民医疗保障助长了懒惰、削弱了经济竞争力。正是由于价值观的差异，使得美国建立全民医疗保障制度，成为一个难以实现的梦想。

(二)日本社会保障的基本模式

日本社会保障制度的成熟，除了经济实力外，还与其完善的社会保障体系有着很大的关联。老年社会保障是日本社会保障制度的核心内容，“二战”后，针对老年人的社会保障出台了系列法律，如《老年人福利法》、《老年人保健法》、《护理保险法》等，并确立了以经济、医疗、保健、护理为主要内容的老年社会保障制度，为老年人经济收入、医疗保健、康复护理等主要生活需求构建了一张“安全网”。［6］日本的社会保障体系有下列几点值得特别关注:首先，是覆盖全民的保障模式。日本社会保障体系受英国和德国影响较大，社会保障兼具社会保险和传统福利国家“高负担、高福利”的全民保障模式，日本的年金制度种类多，经费负担方式多元，在强调政府、个人作用的同时，也强调企业(雇主)的作用。日本较早地把农民、个体户纳入了养老保障体制内，实现了覆盖全民的养老保障制度。其次，政府责任明确。［7］究竟由谁来承担对老年人的养老、照料责任?是政府、家庭抑或社会?这一直是社会福利国家的共同问题，日本一直强调多元素的作用，但政府的主导作用却一直非常明显。政府透过系列法律，强制性推行养老和社会保障制度，政府在经费、制度保障方面贡献巨大。并且政府对社会保障制度的改革永远没有停止。最近一段时间，据日本媒体报道，社会保障与税制一体化改革草案将消费税定位为“社会保障的稳定财源”。根据草案，现行5%的消费税率将分别在2014年4月和2015年10月提高到8%和10%，消费税收全部用于支付包括养老金、医疗等在内的社会保障费用。这种政府强力用法制手段保障养老，是其他任何养老保障措施难以取代的。最后，多元化养老福利体系。除了政府外，还有社会力量、家庭和社区养老服务。日本注重家庭养老和社会养老并举，注重加强社区服务。

(三)德国社会保障的基本模式

德国是现代社会保障制度的发祥地，德国社会学家沃尔夫冈·查普夫指出:“社会福利政策和福利国家整体来说属于现代社会的基础体制，属于公民的‘制度资本’，其形式各异，如联邦德国的福利国家，这是从其历史条件当中发展而来的。”［8］最初一段时期，德国养老金收益水平低，难以满足老年阶段的生活所需。1957年，德国从分配目标以及融资方式等都进行了根本改革，从资本积累制向现收现付体制转型。目前，德国养老保障体系有三个支柱，即法定养老保障体制(第一支柱);补充职业养老保险计划(第二支柱);自主养老资金(第三支柱)。作为建立时间最长的养老保障体系，其对养老保障的支付充分而“慷慨大方”，德国养老保障性问题主要集中在支付能力的可持续性方面，与许多其他国家一样，德国的养老保障体系也面临着由于低出生率和预期寿命水平的不断提高所带来的人口老龄化的严峻挑战。［9］

(四)加拿大社会保障的基本模式

加拿大社会保障制度建立比德国和英国晚，但是发展快。肇始于20世纪20年代，1927年，加拿大通过《老年养老金法》，1951年颁布《老年保障法》，1991年启动“农民年金计划”。目前加拿大建立了完善的社会保障制度，有世界上堪称最佳的福利制度，比如公费医疗制度、退休养老金、失业津贴、损伤补助、社会救济金等，在世界上享有很高的声誉。［10］加拿大养老保障制度有如下几个特点:其一，立法先行，以法为据。凡是涉及老年人养老保险，物质生活保障、医疗保健服务等制度，首先要由国会通过相应的法律法令，确定规范，明确适用范围、操作程序、资金来源和主管部门。其二，多级体制，多重保障。老年社会保障的经费来源和项目管理多极化，有联邦政府和省政府分别或者共同负担的费用，市政府除具体实施各项措施外，还负担某些福利事业和服务项目的经费开支。此外，还有社会层面为老年人提供福利服务的社会团体和志愿者组织。其三，经费支出大幅上升。1952年后，加拿大社会保障经费支出越来越庞大，目前，其社会保障经费有充分的保障。经费充分支出也有潜在的风险，比如经济发展的可持续性和国际竞争力可能会受到影响。［11］

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