清华提8个方案改革养老体制：含并轨和延退

清华方案：中国金顶层设计

[美国和澳大利亚的老龄资产结构比较理想：转移支付1/3，劳动收入1/3，财产性收入1/3。劳动人口负担较轻，老龄人口仍有贡献 而我国六普数据显示：依赖政府转移支付养老的占29%，依赖家庭养老的占49%，处于严重的未备先老的局面，亟待通过养老金结构调整，改善老龄人口的资产结构 ]

贯彻党的十八大报告关于“权利公平、待遇公平、规制公平”的精神，按照老龄社会的时间表，坚持“公平、持续、简便、效率”原则，用GDP的1%~2%，建立全覆盖的、全国统一的、分步实施的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”二元结构养老金制度，具有安定民心、提高政府信誉和促进老龄社会的一举多得的功效。但是，挑战不在于财务问题，而在于价值取向和管理能力。需要树立“立足长远、分步实施、心中有数”三大战略。

目前职工养老保险混账模式(个人账户空账运行)的弊端如下：

(1)持续性差。企业负担重，即使将机关事业单位职工纳入养老保险，大约可以平稳运行8年。伴随人口老龄化，内部赡养比正在从1∶3降至1∶2，参保人增长率每降低1%，领取者每增加1%，平稳运行期即减少1年以上。

(2)公平性差。企业职工养老金费率高、替代率下降，居民养老金水平过低，机关事业单位养老金很尴尬，改变和不改变都有过不去的坎儿。目前，制度差异在助长人们“搭便车”的投机行为，职工企图搭乘机关事业单位养老金的便车，居民和失地农民企图搭乘职工养老保险的便车。如此下去，制度成本和管理成本都很高，还造成新的不公平。

(3)简便性差。按照人的身份划分不同的养老金制度，再由各地方政府制定实施细则，养老金制度被人为地复杂化了，难以统一口径和达成社会共识。养老保险统筹层级低，处于“中央点菜、地方政府埋单”的局面，地方政府出于财务压力而设置障碍，居民转移携带养老保险关系难，不利于劳动力合理流动、家庭团聚和子女照顾老人。

(4)效率性差。如果自1998年以来基本养老保险个人账户资金进入投资运行，按照全国基金(理事会业绩)年化收益8%计算，截至2011年，减去年度支付后还有累计结余额3.8万亿元(等同一个基金市场)。人社部的信息显示，养老保险基金累计结余额仅为1.9万亿元(视为个人账户资金)。可见，年均损失投资收益1000多亿元是个事实。更严重的问题是，新一届政府正在陷入职工养老保险待遇年增10%的陷阱，难以自拔，越来越背离了政府保基本的原则。

老龄社会的养老金文化应当是二元结构的，即“自己存点、向孩子要点”。目前中国面临两个选择：(1)一步到位的方案是建立全覆盖的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”；(2)过渡方案是维持养老保险模式，分离现行“养老保险统筹基金”和“养老保险个人账户”，分别运行职工养老保险和居民养老保险两个计划，日后再进行整合。其实，我国城乡居民“政府补贴+个人储蓄”的模式已形成包围城市之势，企业职工养老保险“统账结合”本是政策初衷，公共部门“免费退休金”时过境迁且亟待退出，中国养老金“调结构、建机制、大整合”已有基础。养老金制度规划至少提前20年作出，中国已经进入老龄社会，且发展速度较快，不可再贻误时机。

本文主张一举解决如下问题：一是降低企业负担、适度界定财政负担和政府责任、维持个人缴费、增加市场收益；二是统一制度安排，明确中央政府和地方各级政府的责任，消除居民搭便车的动机，提高制度管理效率和减少制度管理成本，方便居民转移携带，促进养老金融发展和劳动力合理流动。为此，顶层设计要提供一步到位的、一揽子的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”方案，包括管理体制、运行机制、税费制度、领取年龄、经办机构、居民档案、信息系统等问题。继而，制定分步实施计划，给社会一个科学合理的养老金规划，促进社会共识，人民一定会配合政府实施。

战略一：养老金顶层设计

应具有战略高度和长远目标

老龄社会是消费拉动(爷爷奶奶埋单)和课题推动(爸爸妈妈劳产率高)的时代。

中国在2000年进入老龄社会，老年赡养比1∶10；约在2025年进入深度老龄社会，老年赡养比1∶5；在2035年进入超级老龄社会，老年赡养比1∶2~3。基于人口学视角，中国老龄化并不严重；基于公共管理学视角，由于就业、低收入、领取养老金的年龄过早等问题，实际老年赡养比在2010年以前即不足1∶5，提前进入了深度老龄社会；基于养老金制度安排的视角，至少提前20~30年调整养老金结构和领取养老金的年龄，中国已经错过了15年。美国在1974年颁布《雇员退休收入法》，距离深度老龄提前了40年。澳大利亚在1991年实施《超级年金法》，距离深度老龄社会提前了25年。因此，上述两个国家的老龄资产结构比较理想，即政府转移支付1/3，劳动收入1/3，财产性收入1/3。劳动人口负担较轻，老龄人口仍有贡献。我国六普数据显示：依赖政府转移支付养老的占29%，依赖家庭养老的占49%，处于严重的未备先老的局面，亟待通过养老金结构调整，改善老龄人口的资产结构。

经过2013~2015年准备期，在“十三五”规划期间(2016年)开始分步实施二元结构养老金制度。其结构的具体组成是：国民基础养老金(40%~60%)+个人储蓄养老金(50%)=上年度居民家庭平均消费支出的100%。

1.国民基础养老金方案设计

打破身份界限建立全覆盖的国民基础养老金制度，整合现行各类由政府支付的公共部门退休金、企业职工基础养老金、城乡居民养老补贴等，按照上年度各地居民家庭平均消费支出的40%~60%，向全体年满60岁(或者65岁)的中国城乡居民(含职工)支付国民基础养老金，非纳税人的支付率为40%(不低于最低生活保障线，主要指不缴纳任何所得税的城乡居民)，低税率人的支付率为50%(主要指个人综合所得税率在20%以下的各类职工)，高税率人的支付率为60%(主要指个人综合所得税率在20%以上的各类活动人口)。

这一方案的成本有多高呢？

(1)基于2010年数据进行测算的结果显示：男女居民均自60岁开始支付，城市居民非纳税人支付额为293元(青海)~699元(上海)，低税率人支付额为366元~875元，高税率人支付额为669元~1049元。农村居民为非纳税人，支付额为80元(拉萨)~327元(上海)，全国资金总额为6107.5亿元，其中，城镇居民(含职工)支付总额为4491.07亿元，(据测算，职工中约有20%低工资不纳税的人群，如果对他们改为按照40%支付率支付基础养老金，资金总额将减少1%)，农村居民支付总额为1616.43亿元，占当年GDP的1.52%，占当年财政支出的8.27%，占2009年职工工资总额12.92%。

如果从65岁开始支付，资金总额为4114.69亿元，其中，城镇居民(含职工)支付总额为3002.21亿元，农村居民支付总额为1112.48亿元，占当年GDP的1.02%，占当年财政支出的5.57%，占2009年职工工资总额8.7%；年度支出减少1992.81亿元。

用以往30年GDP年均增长率和城乡居民年均消费支出增长率进行回归分析，得出城镇居民平均消费支出增长率为GDP年均增长率的0.85，农村为0.91。在2011年以后，假设GDP年均增长率为7%的情况下，预测城镇居民平均消费支出增长率为5.92%，农村为6.44%。2020年国民基础养老金资金总需求为17625.17亿元(从60岁开始支付)，占当年GDP的2.03%；如果从65岁开始支付，国民基础养老金资金总需求为12640.19亿元，占当年GDP的1.45%。2035年中国将进入超级老龄社会，届时国民基础养老金资金总需求为73636.63亿元，占当年GDP的3.08%；如果从65岁开始支付，国民基础养老金资金总需求为54944.87亿元，占当年GDP的2.29%。

(2)2010年数据显示：机关事业单位退休金支付总额为1145亿元，企业职工养老金支付总额为10554亿元、农村居民养老补贴总额为200亿元，共计为11899亿元(其余暂时不计)。国民基础养老金支付总额为现行碎片化养老金支付总额的51%。从短期看，财政预算增加约40%，企业费率降低了7%。从长远看，若维持现状，财政对公共部门、企业职工养老保险的补贴将越来越多，直至难以平衡。

上述测算结果显示：本报告的制度设计同时解决了公平性、持续性、简便性和效率性四个问题。具有如下政策优势：

第一，公平性优势。制度整合的结果即“全体居民拥有同样的国民基础养老金和个人储蓄养老金”，国民基础养老金的差异在于个人纳税的多少，个人储蓄养老金的差异在于个人储蓄和投资收益的多少，有效避免了公共品分配不公的问题。此外，城乡居民养老金待遇提高约300%，职工养老金待遇有所降低；部分居民可以通过个人储蓄和投资收益，职工可以通过个人储蓄、雇主职业养老金及其投资收益来改善养老金收入，确保总和养老金收入达到居民消费支出的100%，甚至更高。这均不增加太多的财政负担(减免所得税除外)。

第二，持续性优势。中国目前处于初期老龄社会阶段，约在2025年进入深度老龄社会，2035年进入超级老龄社会。对于财政而言，本报告拟设计制度的预算负担大大低于20世纪80年代已进入深度老龄社会的发达国家(英国国民年金支出占GDP的3.8%，美国老遗残保障金支出占GDP的5.1%)。对于企业而言，为国民基础养老金筹集资金的税率为职工工资总额的12.92%，如果企业承担9%，再为个人账户缴费4%，加总税率为13%，比现行养老保险费率低7%，大大减轻了企业负担。

第三，简便性优势。实现制度大整合可以显示出如下政策优势，彻底解决碎片化制度的缺陷及其引发的社会问题：

(1)国民基础养老金促进居民信息档案建设。国民基础养老金实行中央统筹，因居民养老金待遇提高了，中央政府可以据此要求和激励地方政府在社会保险记录的基础上，建设居民信息档案(金保工程第四期)。中央政府在地方政府居民信息档案建设验收合格的基础上，支付国民基础养老金，以防止欺诈冒领。同时，建立人口统计和分析的平台、居民征信管理的平台，大大提高政府的公共服务预算能力，提高公共服务质量。

(2)个人储蓄养老金促进养老金融服务。个人储蓄养老金委托定点银行托管，既方便了异地之间转移携带，可以促进劳动力合理流动和增加就业，还可以解决三角家庭困难(夫妻与双方父母分居三地)，方便家庭团聚和照顾老人，实现回家看看的赡养义务；更促进了金融机构为居民建立综合养老资产账户，并提供相关服务，改变金融机构紧盯高端客户的局面。

(3)消除了居民投机行为。因碎片化制度的差异大且不合理，目前各地普遍出现托关系现象，企业职工企图搭乘机关事业单位养老金的“便车”，甚至出现国企老总退休前返回机关事业单位的“回转门”现象，农民工和城乡居民搭乘职工养老保险“便车”的现象，增加了财政负担，助长了社会保险经办机构的不正之风。

(4)帮助新政府摆脱困境。前届政府关于企业职工养老保险每年增加10%的承诺(年均增加支出2000多亿元)，是个福利陷阱，百姓期望值越来越高、企业负担和财政负担趋重，完全脱离了政府保基本的轨道。如果没有制度整合的前提，新政府很难摆脱如此困境。

第四，效率性优势。随着个人养老储蓄的增加，中国养老金市场在规模、产品和治理等多方面得以快速发展，居民可以直接分享经济进步的成果，改变中国78%以上的老龄人口完全依赖家庭和政府转移支付养老的被动局面。

2.个人储蓄养老金方案设计

整合现行职工养老保险个人账户、企业年金个人账户、商业保险个人账户、消费积分转换养老金，进入国民个人养老储蓄账户(含机关事业单位)，制定税收政策，委托受托人管理。达到法定领取养老金的年龄时，每月按照地方居民家庭平均消费支出的50%支取养老年金。用人单位按照个人工资的4%缴费，个人费率≥4%，保底贴现率2%，多存多取、利高多收。以2012年40岁职工为例，60岁开始领取个人账户养老年金，预期寿命85岁，个人费率为4.66%。在贴现率3%的条件下，个人费率仅为3.98%(表1)。在缴费高、缴费期限长、贴现率高的条件下，养老年金则高于居民平均消费支出的50%。

鼓励和规范用人单位建立合格的职业养老金计划，限制过度差别待遇、委托专业机构管理；保障机关事业单位职工总和养老金替代率为个人退休前工资总额的60%~80%，实现退休金政策的平稳退出。企业缴费和个人储蓄，在一定额度之内的在企业和个人所得税之前列支。

商家积分转换养老金。鼓励商家积分转换养老金，进入规范管理的养老金个人账户，在个人账户积累总额达到一定额度之前，免征个人所得税和养老金税。

地方养老补贴。建议省本级和市县政府，在中央统筹国民基础养老金之上，建立地方养老金补贴制度，酌情对居住在当地的居民(含低收入的职工)提供养老补贴，包括养老金补贴和养老服务补贴，以提高老龄人口的购买能力。一旦居民迁徙外省长期居住时，停止支付地方补贴。

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