谭鹏：全球化时代西欧社会党的福利政策调整及启示

　字体小大时间：2014-03-20来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:战后西欧社会民主党的执政史就是福利社会发展的兴衰史。

战后西欧社会民主党的执政史就是福利社会发展的兴衰史。社会民主党借着资本主义世界难得的高速增长时期创造性地提出了建设福利国家的主张，成就了社会民主党的执政辉煌。随着上世纪70年代后全球化时代到来，这一政策陷入全面危机，以“撒切尔主义”为代表的新自由主义开始主导西欧的政坛格局，新自由主义政党上台后开始推行福利制度的“社会化”、“市场化”改革，通过削减福利开支、摒弃国家管制等措施最大限度地激发经济活力，提高经济的国家竞争力。这些措施有效化解了西欧各国普遍存在的滞涨问题，推动了各国经济的强劲复苏。经历了执政的低谷期后，以英国工党提出系统改革福利政策的“第三条道路”为标志，西欧社会民主党开始评估全球化引发的社会环境变化对福利政策的影响，试图将福利国家发展模式和新自由主义的发展模式有效结合起来，在政策的理念、途径、措施、目标等方面对福利国家模式进行全面的调整，以适应经济全球化影响下国际国内环境变化的要求。

一、全球化时代西欧社会党福利政策调整的主要内容

上世纪70年代以后，社会福利制度的消极影响日益显现，各国政府陷入社会福利发展和经济滞涨等重重“福利困境”中，战后高水平的福利政策造成了西欧各国政府巨大的“财政黑洞”、政府主导式的福利体系产生了严重的浪费现象、平均主义的福利分配方式使社会出现了价值危机，福利政策曾经作为战后社会民主党的主要身份特征和价值符号，正在逐渐成为制约社会民主党执政的瓶颈。正如1997年西欧10国社会民主党的理论和政策研究机构出版的论文集序言中所说：面临全球化的挑战，社会民主主义的传统范式即“以凯恩斯主义福利国家模式为基础，提倡充分就业，扩展社会公正，谋求资本与劳动之间的一种平衡，那样的日子已经一去不复返了”。在这样的背景下，西欧社会党纷纷以“第三条道路”理论为指导，对本国的福利体系提出系统的改革方案，其福利政策调整的主要内容集中体现在两方面。

（一）从福利国家到福利社会

传统福利国家最基本的特征就是政府负责，其实质是通过国家采取立法的手段和行政化的管理模式对国民收入实行再分配。传统的模式加重了国家财政负担，也难以克服效率低下的弊端，而自由主义政党所倡导的以社会、家庭、个人替代国家作用的福利国家模式又加剧了贫富分化，导致社会危机。西欧社会民主党在综合上述两种理念的基础上，开始探索如何在坚持政府主导下更好地发挥社会的作用，以建立一种国家和家庭、企业、社区等平等合作的新的福利模式。1998年安东尼·吉登斯对这一转变进行了阐释：“社会民主主义者必须改变福利国家所蕴涵的风险与安全之间的关系，以形成这样一个社会：在政府、企业和劳动力市场中的人是‘负责任的风险共担者’”[1]（P104）。从这一思路出发，执政的社会民主党对福利国家建设的模式进行了整体创新。

1．投资主体的多元化。为减轻政府财政压力，西欧社会民主党开始放弃高税收政策，改变原来单一的筹款模式，实行较为公平的“累进税制”，要求社会中的多元主体承担相应责任，以减轻政府在福利投入方面的负担。1997年上台的工党政府一改“提高税收和扩大支出”的传统形象，在新的预算中提出为期5年的削减公共支出赤字方案，1998年公布了福利改革绿皮书《我们国家的新动力：新的社会契约》，明确在新福利制度的融资问题上政府希望未来福利支付的增加通过私营部门来提供，而不是靠增加个人税收来扩大公共福利支付。政府通过积极发动个人、企业、社会组织对福利事业的参与，实现了英国养老金的筹资60％来自国家、40％来自私营部门的目标[2]。2003年德国施罗德政府正式推出针对传统社会福利体系的一揽子改革方案，核心是大幅削减现有的社会福利开支，减轻政府的福利支出负担，提高企业和个人的积极性。西欧社会民主党政府通过实施财政紧缩政策实现对政府财政的减压，同时进一步明确了企业、个人和其他社会主体的责任和作用，普遍建立了政府、企业、个人三位一体的福利主体投资模式，分摊了高额福利费用带来的社会风险，增加了国家、企业、个人的责任感。

2．关注对象的中间化。传统福利国家制度主要关注下层社会群体，针对传统福利国家建设中富裕阶层离群索居、不愿意参与社会福利保障体系造成的“社会排斥”现象，社会民主党开始把福利关注对象从社会下层转移到中间阶层。社会民主党将具体政策的设计由原来追求结果公平转变为机会公平，强调社会福利建设的重心在于为风险社会中的人们提供平等的抵御风险的机会。施罗德就指出，在德国进行福利体制改革“不仅要致力于各种抵御风险的保障，而且还在努力进行‘机会管理’，谁出现了中断职业生活的风险，谁就可以把职业劳动时间换成学习与继续提高熟练技术的时间，他不仅遭遇到一种风险，对此社会国家应该尽可能地提供相应保障，他还抓住了一个机会，社会福利国家必须尽可能地提供这种机会。”[1]（P37）一方面，政府通过修改税收政策，不再向富人征收高额税收，同时减轻中产阶级的税收负担以增强其社会安全感；另一方面，与原来主要保证人的基本生存权利的福利模式相比，社会民主党新的福利政策在制度安排上更加注重事前预防，将关注点集中在保障人的尊严和提高人的幸福感方面。

3．福利运行的“准市场化”。为了克服传统福利模式效率低下的弊端，西欧社会民主党吸取撒切尔主义在社会福利私有化、市场化改革方面的有益经验，在福利政策的运行方面进行了“准市场化”改革。罗伯特·平克指出：“随着福利改革的进展，普适性的法定社会服务正被福利混合经济所取代。残存的法定服务正按准市场形式重新组织，并按照竞争性市场理性标准来管理。据称，这些占支配地位的趋势带给我们的将是更少的普适性和更多的选择性，更少的集中性和更多的分散性，以及更少的单一性和更多的多元性。这些政策变化的目的是要鼓励福利中的多元性和选择性，强调消费者利益而不是公民资格。”[3]通过在福利政策领域推行“准市场化”运行方式，西欧社会民主党打破了原来一体化的福利保障模式，福利建设开始向多层次、多领域铺开。英国工党提出了“为能够工作的人服务，为那些不能工作的人保险”的口号，其“准市场化”改革的主要措施是把社会福利对象分成不同的群体，采取不同的福利手段以区别对待。对于那些市场不愿投入的社会底层的福利需求，或者涉及国家或民族根本的社会需求，都由国家统一提供；而对于那些市场愿意介入的较高层次的享受型福利需求，则运用市场的力量使其得到满足。英国工党政府注重加强公私福利合作，尽可能地发挥市场机制在福利运行方面的作用。瑞典社会民主党政府也在福利制度上适度引进市场机制，甚至直接实施部分福利的私营化。

（二）从消极福利到积极福利

消极福利特指社会民主党确立的以政府事后给付救济金为表现形式的传统模式，这种模式使人们丧失了自我负责精神，使社会面临道德危机。积极福利则反对把福利视为不附带任何条件的观念，认为福利既是每个人的权利也是义务和责任，在福利不断增加的同时，个人的责任和义务也应相应增加；所以，为了保障每一个公民具有对社会负责的意识，首先就应使其具备对社会及个人负责的手段和技能。布莱尔就宣称，“第二代福利是给人以扶持，而不仅仅是施舍”；“福利应成为成功的跳板，而不是缓解措施失败后的安全网。”[4]（P168）在这样的理念指引下，各国社会民主党开始了从消极福利向积极福利的政策转型。

1．以工作为核心的体系设计。“无责任即无权利”是积极福利政策的基本原则。要求社会公众在享受福利时应当承担的主要义务是什么，这是社会民主党需要首先解决的。安东尼·吉登斯提出了建设积极“福利社会”的政策主张，认为积极“福利社会”是指在方式上实现从直接给予经济利益转变为投资人力资本，最终通过建立起新的关系，建设富有动力和创新的福利国家。这一改革设想很快得到社会民主党领导人的认同，各国社会民主党将促进就业放在福利制度改革的中心位置，提出了新的福利政策。如英国工党就推出“促进工作的福利”战略，明确福利政策的重点应是帮助达到工作年龄的公民尽量参加工作，同时对有工作的家庭提供税收减免或更多的帮助。对于各种类型的失业者，政府会提供多种选择，而一旦人们放弃这种选择，就将视为不履行责任和义务，必须承担减少补助或取消失业津贴的后果。德国施罗德政府将就业问题作为福利国家改革的核心，要求“国家必须主动推动就业，而不应成为那些在经济失调中牺牲品的被动赡养人。”[5]为此，施罗德政府专门针对失业问题制定了一系列改善劳动力市场和就业氛围的政策，采取加大公共基础设施建设力度、延长商店营业时间、扩大半日工作制等措施创造新的工作岗位；同时政府联合经济界、工会和社会其他机构组建“就业联盟”，共同解决困扰德国社会经济的失业问题。施罗德政府执政后期对失业者甚至提出了“促进加要求”的措施，一方面规定了失业救济金的发放限制，将申领失业救济的时限从18个月缩短为12个月，要求长年失业者必须无条件地接受劳动中介机构介绍的任何合法工作，即使其报酬低于平均水平；另一方面实施更严格的失业登记制度，以鼓励失业者更快地寻找新工作。瑞典社会民主党政府设立“工作寿命发展”项目，用以维持和加强在业者和失业者的联系，政府还采用放宽就业规定，允许企业雇用临时工、采取低税收提升企业竞争力等方式扩大就业门路。

2．以社会投资为取向的资助方式。与积极福利相对应，吉登斯提出了“社会投资国家”的新概念，认为社会投资国家的主要原则就是政府“在任何可能的情形下要投资于人力资本，而不是直接给予利益。”[1]（P68）传统的发放失业救济金的方法根本无法解决失业问题，而通过政府投资来提高工作能力，无疑可以变“授人以鱼”为“授人以渔”，提高个人进入市场和冒险创业的能力。西欧社会民主党引入“工作福利”制度，改进社会福利体系的受益规则，要求接受政府福利补助者必须同时接受政府或立法规定的与工作有关的特定义务，建立以提高就业能力为核心的“造血型”福利机制。布莱尔领导的英国工党在1997年设立巨额基金，用于资助青年人和单亲家庭的就业，实施了为年轻失业者就业提供教育培训的“新政”，启动资金高达26.2亿英镑。瑞典社会民主党执政期间每年投资10亿克朗用于职工技能培训，鼓励工会发挥工人业余教育和培训的作用。若斯潘政府上台后着手实施减少青少年失业计划，制定了提供70万个就业岗位的具体目标，其中80％由国家财政负担，相当数量的资金用于青少年的职业培训方面。施罗德领导的德国社会民主党政府上台后马上拨款22亿马克用于10万待业青年实施青年就业计划，并拒绝向无意投身劳动市场的人提供这样的培训。

培养人力资本以应对风险社会严峻的就业形势，除了加强对在职和失业劳动者的教育培训外，采取增加基础教育投资，提高教育水平的手段，无疑可以从根本上提高人才素质和工作能力。各国社会民主党执政期间都将教育投资作为社会投资的一个重要方面，不断加大对教育的投入，持续推进教育改革。比如，工党政府强调“教育是现有的最佳经济政策”，执政期间把工作重点归结为“教育、教育、教育”，提出了教育优先的国家战略，在政府主导下，英国先后实施了“终身教育计划”、“教育行动区计划”、“早年发展计划”、“电子超高速公路计划”，执政期间政府用于教育的财政支出仅次于国民医疗保障。法国若斯潘政府在国家预算中把教育支出放在首位，1997年～2001年教育预算增长了14％；政府还提出了针对学生的社会计划，安排财政资金为学生提高助学金数额、降低收费标准、提供无息贷款、创立优秀生奖学金[6]。德国施罗德政府通过了“教育和照管”纲领，明确政府作为主体承担改善教育机会的主要费用，政府从2003年～2007年投入40亿欧元用于资助德国全日制学校的扩建和改建。瑞典社会民主党政府注重提升教育的普遍化程度和水平，国家财政负担了九年义务教育到高等教育的学费，以及九年义务教育到高中的课本和其他部分学习用品费用，同时为大部分学校提供免费午餐。

二、西欧社会民主党福利政策调整的影响

“没有哪个问题会比福利国家更能泾渭分明地把社会民主党人和新自由主义者区分开来的了。对前者来说，一套发展完善的福利体制是一个公正体面而且人道的社会的基石；而对后者来说，福利制度是企业的敌人、公民秩序败落的原因。”[1]（P67）上世纪70年代后新自由主义政党开始在西欧政坛全面执政，他们否定福利国家建设的巨大成就，过分沉醉于自由市场的政策，大力削减社会福利开支，严重损害了公众的利益，造成严重的社会对立和执政危机。这一时期社会民主党开始对原有的福利政策体系展开系统反思，提出了以“第三条道路”为代表的创新观点，阐述了变革福利国家模式和建立社会投资型国家的一揽子改革方案。颇具创新韵味的改革方案吸引了选民的眼球，抱着“给左翼政党一个机会”的心态，各国选民都将选票投给了社会民主党或其领导的左翼联盟，促使社会民主党在90年代中期实现了神奇复归。

各国社会民主党在取得执政地位后，纷纷按照设想对本国的福利制度进行改革，取得了令人满意的结果。比如，英国工党执政期间通过实施改革使年轻人失业减少了一半，犯罪率降低32％，福利开支与经济增长出现了协调发展的迹象，2001年底英国的通胀率还曾降至0.7％，达到30多年以来的最低水平；2004年12月英国的失业率为2.7％，也为20世纪70年代以来的最低水平。除了经济态势良好之外，国内公共服务状况也有相当改善，三分之二的英国人对工党执政业绩比较满意，这也成为工党赢得大选三连冠的最重要资本。瑞典社会民主党在1994年～2001年执政期间，八年时间创造了30万个就业岗位[7]（P368），国内ＧＤP年均增长约3％，大大超过1974年后20年间0.5％的平均增长率，财政收入也在2000年扭亏为盈，取得了良好的执政成绩。德国社会民主党在1998年～2005年执政期间坚持推进社会福利体制的改革，扭转了德国经济的颓势。2000年时德国经济增长率只有1.5％，到2004年开始超过2.0％，这意味着德国的经济度过了2001年年底以来的低迷期。同时，政府强力推行的改革触动了人们根深蒂固的福利依赖思想，为后来默克尔政府继续深化改革重振德国经济打下了基础。法国社会党政府执政到2001年累计为社会创造70万个新的工作机会，失业者减少到214万，失业率由1997年的12.3％降低到9.1％，有效减缓了社会两极分化的速度。尤其难得的是，西欧社会民主党对福利政策的改革过程伴随了对宏观经济、财政信用、社会管理等措施的整体调整，政府不是将社会福利孤立于经济社会体制之外进行变革，而是追求福利增长和经济增长、社会进步的协调发展，这就改变了选民中广泛存在的传统观点：社会民主党不会治理国家，只会围绕工会及其会员利益“杀富济贫”。

但是，“第三条道路”宣扬的福利国家改革实质上还是在偷换新自由主义的概念，英国工党在政策上全面改变贝弗里奇式的福利国家模式时，有人就把这一转变看做是为了“适应撒切尔主义”或出于唐恩的“吸引选民”目的[8]（P143），认为布莱尔的“第三条道路”不过是“侵入了保守党的意识形态生存空间”，目的是挤占新自由主义的改革道路的产物。工党执政以后推行的福利国家改革也大部分是照搬了新自由主义政党的主要做法：减税、节支、削减福利；所不同的只是用所谓的强调个人责任替代了右翼政党明目张胆地增加个人负担、用社会投资的口号掩盖政府面对高失业率束手无策的现实。当西欧社会民主党变着花样运用着新自由主义政党的政策时，一方面，会在选民心目中进一步混淆左右翼政党之间本就模糊的界限，增加选民对社会民主党现行福利政策的怀疑。在2001年英国大选中，71％的选民认为“选谁都一样”，工党获胜是在缺乏选择的情况下勉强取得的。同样在1995年的法国大选中，有75％的法国人表示看不出若斯潘和希拉克之间的政策差异。另一方面，在政策实施过程中，社会民主党政府坚持福利政策改革的目的是提高国家竞争力，而不应局限于关心社会的疾苦方面，一些社会民主党在改革的关键问题上一味妥协、退让，给人们以勉力维持现状的印象。最后，社会民主党在福利制度改革中确立了“机会公正”、“促进工作的福利”等创新型理念，但是这些理念如何通过具体政策转化为实践，政府明显缺乏具体的手段，大都还是采用传统的“胡萝卜”加“大棒”的奖惩平衡办法，结果使系统的变革变成了权宜之计的无奈之举，反而造成了在一系列改革领域中的紧张关系[9]。2006年瑞典社会民主党大选失败后总结的教训有三：一是社会政策失去了弹性，特别是坚持高税收的政策引起了选民的抱怨；二是官僚化严重损坏了社会民主党的形象；三是失业率增加。这证明社会民主党的福利改革难以有效解决失业等社会问题，面对改革的巨大社会阻力，更多西欧社会民主党选择了退缩妥协，拿不出能够真正治疗资本主义经济危机和社会疾病的“灵丹妙药”，这也注定了上世纪90年代社会民主党借福利改革旗号的神奇重生是“短命的”。

三、西欧社会民主党福利政策调整的启示

“一个政党能否拥有执政的合法性，能否取得民众的信任和支持，主要不是看它说了什么，看它的基本教义是什么，而更主要的是看它能否适应客观形势的变化，勇于创新，探索出好的成绩，为民众提供有效、优质的服务。”[10]福利政策作为战后社会民主党的主要身份特征和价值符号，曾经为社会民主党取得政权和巩固执政地位发挥了重要的作用，对这一政策的改革仍是当前社会民主党面临的首要问题。当前，中国共产党正在加快推进以改善民生为重点的社会建设，力图通过完善社会管理体制，扩大公共服务，促进社会公平正义，达到社会和谐的目标。怎样在新的历史时期开展好社会建设，全球化时期社会民主党对福利政策的改革和调整无疑可以为我们提供宝贵的借鉴。

（一）社会建设应当符合具体国情，做到循序渐进

西欧社会民主党所主张的福利国家政策，其实践的基础就是政府的大规模举债和超负荷投入，尤其在选举期间，各国社会民主党为了赢得选票，为广大选民做出了大量不切实际的承诺，对于福利国家建设的过程也大都采取了急功近利的态度，结果造成了政府的财政亏空，政府为了维持庞大的福利体系运转，不得不继续采用增加税收的办法，这样就会间接地提高企业产品价格，影响到国内产品的市场竞争力，进而波及劳动力就业等社会领域。从福利社会建设本身来看，其又具有不可逆转的特点，即一项福利在给予民众以后，政府只能在现有水平上继续增加，如要降低或取消福利水平，政府就将承担巨大的风险。所以，在西欧社会民主党政府推进福利国家建设中，人们不难发现贯穿这一过程的是政府的两难，最后福利政策反而成了政府背负的沉重包袱，甚至成为西欧国家陷入“滞涨”困局的直接原因。不可否认，当前中国经济和社会发展还处于转型时期，还存在着城乡差别和地区差别等不平衡发展问题。因此，中国的社会建设必须吸取社会民主党福利国家建设的教训，立足目前生产力发展的实际水平，结合各方面的承受能力安排社会保障项目和水平，走一条低水平、广覆盖和国家特色与地区特色相结合的发展道路，并根据人民群众的意愿与需要，分清轻重缓急循序推进，绝对不能搞超出国力的高福利模式。在目前财政实力还比较薄弱、人民生活还不算富裕、各方面的承受能力还不是很强的情况下，我国社会保障政策的重点应放在以保障人们基本生活需要为主的社会救助制度的完善上，尤其要重点搞好城市三条保障线和农村扶贫救济以及农村居民最低生活保障的制度化建设。

（二）社会建设应当和公民精神的培育结合起来

西欧社会民主党主导下的福利国家政策最后遭遇了严重的价值危机，形成了西欧社会独具特色的“懒汉”现象，一方面严重打击了民众参与福利事业的信心，另一方面也暴露出其社会建设模式的弊端：将社会福利作为免费的午餐提供给民众时，忽视了对公民的正确价值观的教育培养。中国共产党在中国经济社会发展的过程中一直非常重视对公民精神的培育，强调民众在充分享受物质建设成果时应当承担相应的责任和义务。在新的形势下持续推进社会建设，必须吸取西欧社会民主党有权利无义务的“消极福利”政策的教训，根据民众心态及时进行社会政策的调整，在社会建设的全过程始终贯彻“不承担责任就没有权利”的理念，着手实施积极的福利政策，建立以增强就业机会为核心的福利制度。更重要的是要把马克思主义中国化的最新成果融入民生建设的全过程，贯穿社会建设的各领域，实现以先进思想引领社会思潮，在全党全社会形成统一指导思想、共同理想信念、强大精神力量、基本道德规范。要加强公民参与社会建设的责任意识，关键在于充分发挥市场机制在资源配置过程中的基础性作用，尤其对于中国这个人口众多、幅员辽阔，地区和城乡差异巨大，各种情况错综复杂的发展中大国而言，将市场机制适度引入社会建设领域有助于福利资源和国家资金的优化配置，提高福利和公共服务的质量和效益，增加福利的覆盖面和更多的选择性，避免劳动者产生对福利的依赖和不思进取的情绪。按照这一原则，政府必须坚持凡是能够由市场提供的福利均应尽可能地由市场提供，通过发挥市场的激励和竞争作用防止“养懒汉”、“社会价值观扭曲”现象的发生，促进人民群众积极参与社会建设，形成以责任意识和风险意识为主体的正确价值观。

（三）社会建设应当注重要素整合，实现整体联动

战后的西欧社会民主党将福利国家视为传统社会民主主义价值观的替代物，高举福利大旗与右翼政党展开竞争，促进了西欧两翼政治格局的形成，这一过程中社会民主党的治理模式也逐步成型。但也正是由于社会民主党过度依赖福利国家政策，社会民主党政府也一直将推进福利社会建设作为自己主要的职责，使得福利社会建设进程过度依赖政府，忽视社会主体和民众的积极参与，这也是全球化时期社会民主党的福利建设模式逐渐式微的一个重要原因。

中国推进的民生和社会建设不仅是党的任务、政府的职责，更是全社会共同的责任。实现社会建设的良性发展，执政党必须吸收社会民主党在这一问题上的经验和教训，积极吸纳不同社会主体和人民群众共同参与，形成整体推动的社会合力。在社会建设的资金筹备方面，政府要通过改革使社会保障资金由企业、职工个人和政府共同负担，其中企业和职工个人缴纳的社会保险费应当成为社会保障资金的主要来源。在社会服务的提供方面，既要发挥国家的最后责任主体的作用和集中力量办大事的优势，也要充分发挥个人和民间机构的作用，继续发挥并巩固城乡居民的家庭保障，积极发展社会公益事业和商业养老、医疗保险，形成一个多元化、多层次的保障体系。采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金，强化社会保险基金征缴，扩大征缴覆盖面，规范基金监管，确保基金安全。在社会建设的全过程要建立国家与企业、社区、团体和家庭的互动合作关系。“福利社会”论信奉者都坚持认为，福利具有多种来源，国家“从直接提供福利的角色上退下来，鼓励雇主、自愿机构、家庭及其他人做出应有的贡献”，这只是“国家在总体福利项目中的主导地位的一种转变”，丝毫不会降低社会福利水平和缩减社会福利的规模。实际上，“如果有多种来源而不只是单个垄断的供应者，社会的总福利可能会更多。”[11]（P114－115）同时，由于财力和其他一些因素的限制，政府不可能也不应该把社会保障方面所有的事情统统包起来。对中国而言，实行主体多元、层次多样、优势互补和责任共担的新型社会保障模式，将有利于调动社会各方面的积极性，广辟社会保障资金来源，减轻国家负担；有利于建立和实施多层次的社会保障体系，充分发挥社会保障的市场“安全网”、“减震器”功能；有利于国家集中有限的资金重点解决迫在眉睫的问题，顺利调整和实施社会保障政策，实现社会保障目标；有利于社区文化建设，推动和促进社会主义精神文明建设。在此过程中，要努力做到社会保障体系内部各子系统乃至各项目之间的统筹考虑与协调推进，同时也要努力实现社会保障与就业、收入分配、公共财政、公共卫生及人口政策等方面的统筹考虑，协调推进。

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