未富先老怎么办 顶层设计还在“研究”中

人力资源和社会保障部副部长胡晓义先是强调了人社部并不负责“住房反向抵押养老保险”的制度设计，但他表示愿意发表一下个人对“以房养老”引发社会热议的看法。

“以房养老”，仅仅是给有房产有条件的老年人多一种选择，并非基本或主流的养老方式，更不会取代基本养老保险的制度设计。所以，‘以房养老’不应持续成为社会对养老问题关注的焦点”。

这让舆论颇感吃惊。媒体纷纷称“胡晓义21日意外回应近期引发全民吐槽的‘以房养老’话题”。

这一场景发生在10月21日中国记协举办的“‘中国梦’与社会保障”中外媒体新闻茶座上。胡晓义与外国驻京记者、驻华使馆新闻官、港澳台记者和内地记者进行了交流，对近日来诸多养老改革热点话题正面作出回应。

10月15至16日，人力资源和社会保障部专门针对养老改革方案的顶层设计展开专项研讨会。据悉，签订保密协议的养老方案共有4个版本，分别由中国社科院、国务院发展研究中心、中国人民大学、浙江大学四方提供。

会后，有媒体报道称“多部门就延长养老保险缴费时间等达成共识”。胡晓义对此予以否认，他说，相关部门确实就养老保险改革的顶层设计问题召开了闭门会议，但主要是7家研究机构对养老保险改革研究成果的交流和研讨，相关部门并没有发表具体意见。

养老制度改革在近年来无疑是民生领域最惹人关注的话题。郑功成、郑秉文等专家，都曾于五六年前便已提出改革建议，至今，大都还在研究之中。

延迟退休补养老金是本末倒置

2010年9月，国新办发布《中国的人力资源状况》白皮书说，2035年，我国2名纳税人供养1名养老金领取者。人社部副部长王晓初在新闻发布会上表示：“目前，我们对退休年龄的问题还在进行研究。”人社部社保研究所所长何平随后告知，“相关部门正在酝酿条件成熟时延长法定退休年龄，有可能女职工从2010年开始，男职工从2015年开始，采取‘小步渐进’的方式，每3年延迟1岁，逐步将法定退休年龄提高到65岁。”

这一提议受到舆论的强烈反应，在此前后，这一说法被多次提起，均遇尴尬。媒体广泛引用的数据称，多次民调结果显示，超过九成的公众明确反对延迟退休。

中国人民大学教授郑功成多次谈到，通过延迟退休来解决养老金支付难题的看法是本末倒置，即逐步延迟退休年龄的依据不应当是为了减少养老金支出，而应当是人均预期寿命持续延长、受教育年限持续延长和人口结构与劳动力供求关系发生深刻变化，它应当是对人的生命周期、劳动力供求与代际负担公平进行合理调整的需要。

中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文亦曾撰文涉及这一问题：养老保障的最主要参数有三个：缴费率、目标替代率和制度赡养率。而我国这三个参数与合理水平差距太大。比如，赡养率与人口老龄化程度有关，应该调整赡养率使退休年龄与预期寿命挂钩，而我们退休年龄却还是半个世纪以前的退休年龄，这没有起到稀释赡养率以提高财务可持续性的作用。

最直白的数据是，有专家指出，到2035年我国将会面临两名纳税人供养一名养老金领取者的情况。从这来看，推迟退休是必然趋势，否则养老体系显然很难支撑。

延迟退休之辩

“社会养老保险制度的创始国并非因养老金缺口而延迟退休年龄，而是以人均预期寿命延长与人口结构变化作为依据，这是维护代际公平的需要。”近日在接受《新京报》采访时，郑功成说。

郑功成曾在2007年提出过一个方案，基本思路是采取小步渐进、女先男后、兼顾特殊的方式，到本世纪40年代争取实现65岁男女同龄退休。

支持派拿出了发达国家的数据：在欧美国家普遍的退休年龄为65岁，美国为67岁，日本为男65岁，女60岁。

此前，清华大学教授杨燕绥曾因为建议“50岁退休，65岁领取养老金，中间15年男的去养老院做园林义工，女的给老人洗衣服啊做点编织”引起广泛争议，其观点在于延迟领取退休金而非延迟退休年龄，其用意殊途同归。 

不过，同样有研究者指出了当下这一政策变化的问题所在。

在2008年舆论掀起第一波延迟退休之辩时，中国社科院人口与劳动经济研究所张车伟就曾指出，当时中国城镇单位就业人数超过1.1亿，每年大约有300万人退休，占城镇单位就业人员的3%。但中国每年新增就业机会只有1000万左右，如果提高退休年龄，就占去就业机会的30%。

这一现实逻辑目前也成为主导政策的重要原因。随着近两年来中国经济增长速度变缓，就业压力超过了延迟退休的需要。

今年6月，人力资源和社会保障部部长尹蔚民透露，未来五年高校毕业生数量还将保持在年均700万左右的高位，2013年已经被称为“最难就业年”，一旦这种形势持续数年，中国的就业压力将前所未有，因此劳动参与率的问题不是首当其冲。

人社部一位高层人士还向记者透露：“延迟退休只是作为一个讨论课题，我们还不会推行。”而其原因便是“现在就业压力增大，一批批的年轻人需要就业，也就是需要更多的就业岗位。延迟退休不太符合现在的形势。”

空账是必然

对于舆论热议的另一个养老问题---个人账户空账，郑功成同样持有冷静的态度。

郑功成反复说过，不要把历史形成的个人账户空账问题看得很严重，不要夸大个人账户空账的不利影响。

2012年年底，中国社科院发布的《中国养老金发展报告2012》显示，2011年记账额达到24859亿元，空账额达22156亿元。这不禁引发了舆论的担忧：这么大的空账，以后退休了靠什么养老？

但是，郑功成认为，在任何一个国家，要把一个现收现付的制度转化为统账结合或完全积累型制度安排，一定会出现空账。

1993年，党的十四届三中全会明确要建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，个人账户制度由此确立。然而已退休的职工(即所谓的“老人”)和在实施个人账户制度以前较早参加工作的在职职工(即所谓的“中人”)，在过去的工作年限里并没有个人账户的积累，但养老金需要支付。

自1997年开始，我国一直实行统筹账户与个人账户“混账管理”的制度，即统账结合。这样一来，给个人账户资金向社会统筹账户转移提供了机会和可能。由于中国的养老保障体系十分年轻，已退休的“老人”和在实施个人账户制度以前较早参加工作的在职人员，在过去的工作年限里并没有个人账户的积累。为了解决他们的养老金支付问题，只能动用在职人员个人账户中的资金，由此形成大量空账。

这一制度转型中，空账的出现可谓必然。“新的养老保险制度打破了原有的养老保险代际关系自然传承的惯例，这一代人既要继续承担支付已经退休的老年人的养老金的义务，又须为自己个人账户储备养老金，故而必然带来双重的养老负担。”郑功成说。

不同国家转轨处理这一问题的方式不同，但都无法规避。郑功成以智利为例，智利在将公共养老金转变为私人养老金制度时做实了个人账户，是以政府发行特种长期国债即政府的空账为条件的。我国现在个人账户有些没有做实，但政府的账面上是实的，政府在拿钱去弥补，实际上是殊途同归。

郑功成认为，如果将历史上的空账全部让一届政府补上，不仅对这一届政府不公平，更是对这一代人不公正。他建议，对于历史空账，要用历史的办法去化解。比如，历史空账是过去30~40年间形成的，就用30~40年时间去化解，或者在经济增长较快的条件下可以用10~20年来化解。

郑秉文从另一个角度论证了个人账户无法做实的必然。

他认为，个人账户实账积累，与高速经济成长的环境有冲突，应取消积累制。“根据萨缪尔森和艾伦定理，当一个经济体人口增长率与社会平均工资增长率之和高于投资收益率的时候，就应该采用现收现付制，而不应该选择完全积累制。”

比如，一个人1993年参加这个制度，每年强制性扣除工资8%，现在给这个人20年2%的利息，替代率远远达不到现在工资的8%，甚至不到1%，所以这个人肯定不愿意把个人账户做实。因此，在经济高速增长、社会平均工资高速增长的时候，个人账户的制度设计是很难奏效的。 

养老金要入市

社会科学文献出版社2010年出版的《中国社会保障发展报告》曾提出一组数据：目前个人账户基金的实际收益率不足2%，但2005年以来的通货膨胀率却为2.22%，说明个人账户基金事实上处于贬值状态。

正因为此，郑功成提问道：在当前资本市场尚不成熟、基金管理尚未理顺的条件下，为什么一定要把个人账户全部做实，让里面的钱放着贬值呢？

按照积累制的要求，个人账户应该通过投资来保值增值以应对老龄化危机。“可见统账结合模式的体制性优势并未得到发挥，背离了制度设计的初始目标。” 中国人民大学公共管理学院院长董克用撰文称，“这造成新体制在本质上与之前的现收现付制没有实质性区别，‘统账结合’只是一种支付方式的制度设计，已退休者养老金仍然来源于在职者的养老保险缴费，是事实上的现收现付制。”

事实上，近年来，养老金入市始终是舆论热议的焦点。

2011年12月15日，时任中国证监会主席郭树清公开表示，我国目前大约有2万亿元余额地方养老保险金和2.1万亿元住房公积金余额，如果将这些资金进行统一管理，学习全国社保基金投资股市获取收益，无论是对个人、政府还是资本市场均大有好处。

而一个月后，人力资源和社会保障部新闻发言人尹成基则在2012年1月20日的新闻发布会上明确表示，养老金暂无入市计划，养老金投资运营的举措一定要经过人力资源和社会保障部的审核同意。

中央对于养老金入市一向谨慎。2001年12月17日，时任国务院总理朱基在全国社会保障基金理事会第一届理事大会第一次会议上讲话时要求：“社保基金要稳健运作。首要原则是安全性。宁肯少赚几个钱，也不要赔本，要有足够的风险意识。”

不过，从郭树清的表态，不难看出事情已有变化。

2012年3月20日，全国社保基金理事会发布消息说，经国务院批准，社保基金理事会受广东省政府委托，投资运营广东城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元。此举在全国尚属首次。

对于此事，郑秉文认为，广东部分基本养老保险资金交由社保投资运营也是一项改革，“只要改革就比停滞不前要好”。但他同时建议，全国的养老金应当由中央交由专门的机构统一管起来。

“并轨”=公平？

谈及养老保险制度顶层设计方案，郑功成认为核心任务有三个：一是推动机关事业单位的养老保险改革，来化解双轨制下的利益格局失衡；二是通过职工基本养老保险的全国统筹，来矫正这个制度地方化后出现的畸变与异化现象；三是优化农民养老保险制度，使其从福利型真正转变成社会保险型制度安排，并得到健康、持续发展。而这其中，最急迫的是前两个。

浙江大学劳动与社会保障研究所所长何文炯亦将制度改革顶层设计的焦点集中于增强公平性和科学性。他认为，当前体系存在的首要问题便是社会养老保障待遇群体间差距过大。“进入21世纪以来，机关事业单位的平均养老金历年都接近甚至超过企业退休职工养老金的两倍。近几年，企业退休职工养老金水平提高后，差距稍有缩小，但仍然未有根本性改变。”

事实上，改革需要“并轨”已成为共识。2012年全国两会期间，胡晓义在接受新华社专访时就明确表示，随着社保标准的提高和改革的不断推进，“双轨制”终将合并统一。

不过，学界对未来的“并轨”方向意见并不统一。

中国人民大学公共管理学院教授李珍认为，“不公平论”在理论上说理不充分，在政策上是有害的，进行简单的“并轨”将导致新的不公平。比如，她提到，机关、事业单位退休年龄比企业高五年，他们多工作五年而少拿五年的退休金，考虑到这一因素，这部分人口的退休收入高一倍是合理的。

她还提到，多数国家公共部门的养老保险与私人部门是分开的。那么，目前谈机关、事业单位养老金制度改革时机未到，因为目前实际上是“三轨”而非“双轨”，除了城镇职工基本养老保险制度，事业单位和公务员退休金制度也存在区别。事业单位改革要先行，该推向市场的部分推向市场，留下的是真正意义上的公共部门的事业。

“我反对并轨的原因是我认为目前建立个人账户制度在中国经济和人口条件上是不经济的。既然企业职工基本养老保险制度是不经济的，为什么要将机关和事业单位的工作人员并进去呢？” 

基础养老金全国统筹进入决策

尽管对公平的认定尚有不同，但是，改革急需顶层设计确是不争的事实，而这其中，全国统筹是必不可少的一步。

郑功成认为实现职工基本养老保险全国统筹是优化养老保险制度的“牛鼻子”：养老保险的统筹层次，实质上决定着这一制度的统一性、公平性与互济性程度，也直接反映着制度运行的管理本位与责任本位，因此，统筹层次问题是养老保险制度的根本性问题。

事实上，相比舆论更为关注的体制内外差异，即便是在体制外，各地也大相径庭。

郑功成认为，在地区分割统筹状态下，因劳动者的年龄结构与抚养比不同，各地养老保险实际缴费率相差悬殊。其中，东部沿海部分省区是劳动力的主要输入地，人口相对年轻，使得企业实际缴费率偏低；中西部地区以及老工业基地因为人口老龄化较为严重，使得实际缴费率偏高。

他以2011年以例，广东省企业实际缴费率仅为5.9%，而甘肃省的实际缴费率竟然高达24.5%，即使扣除因补缴或趸缴以及参保群体工资水平高或低于平均工资水平造成的误差，两者之间相差仍在3倍以上。

而由于各地区养老保险基金只能封闭运行而无法调剂使用，使得一些地区的基金结余不断增加，另一些地区因收不抵支而致使财政补贴不断增加。这种基金结余与财政补贴“双增长”的畸形现象，造成了本来追求现收现付的社会统筹基金在一部分地区大量结余，而应当实账运行的个人账户却在另一些地方成为空账，从而扭曲了统账结合的制度模式。

缩小个人账户

郑功成说，改革要理性优化，而不是推倒重来。他赞同继续坚持统账结合，不过，继续推行这一制度有一定前提，就是缩小个人账户。

不过，郑秉文认为仅仅是全国统筹还不足以根本解决问题。多年来，他始终坚持除了要提高统筹层次，还要重新认识统账结合这一现行制度。

郑秉文提出的改革思路是把统账结合制度进行结构性改革，实行名义账户制，即把个人账户扩大到100%，雇员和雇主的缴费都纳入账户，使所有缴费实现100%的个人精算中性运作。他认为，这个办法可以同时实现一个重要目标：多缴多得，少缴少得。“只要实现了这个理念，养老保险覆盖面可以立刻扩大，缴费收入可以迅速实在起来，可以避免很大损失。”

不过，目前舆论始终念念不忘的，便是对体制内的存量动刀。但从2008年开始，广东、上海等5省市事业单位试点改革至今仍然按兵不动，便不难看出改变存量的困难。

在接受媒体采访时，李珍强调，如果硬要并轨的话，难点在如何保证公共部门的职员收入水平不下降和制度未来的效率。

“改革有两种结果，降低或不降低目标人群的收入。如果降低了目标人群的收入，他们会用脚投票，改革不能顺利进行，去年五省试点推而不动已经证明了这一点。”

如果不降低目标人群的收入，李珍说，政府将建立基本养老保险加职业年金，基本养老保险部分收入的下降可以通过职业年金来补足。从财政的角度看，这无疑会增加财政的负担。

“有人又会说，基本养老保险个人是要缴费的，但我们也要记住，个人缴费也是工资的一部分。如果公共部门的雇员也需要缴费的话，必然要额外增加工资，除非我们能够证明这部分人群目前的工资中包括了他们养老的费用。人们以为反对改革的是制度的目标群众，其实改革的另一个阻力在财政部门。”

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