经济指标超前 环保指标滞后

本报记者 朱菲娜
十二届全国人大常委会第六次会议25日听取了国家发改委主任徐绍史受国务院委托所作的《“十二五”规划纲要》（下称 《纲要》）实施中期评估报告（下称《报告》），并于26日上午举行了分组审议。
整份报告呈现出“经济指标超前，环保指标滞后”的特点。《纲要》提出的24个指标中，有4个节能环保的约束性指标都未达标，全国约有60％城市空气质量不达标。
为了确保上述指标在 “十二五”后两年达标，国家发改委拟“实施最严格的资源节约和生态环境保护制度”，未来将陆续出台包括提高行业能耗准入门槛、落实燃煤电厂脱硝环保电价、阶段性环评限批等举措。
经济增长超过预期目标
徐绍史介绍说，2011年GDP增长9．3％，2012年增长7．7％，2013年上半年增长7．6％，经济增速高于《纲要》年均增长7％的预期目标。就业、物价、国际收支等主要宏观调控目标也基本实现。
经济结构调整取得新进展。内需对经济增长的贡献提高，消费需求对经济增长的贡献总体呈上升趋势。农业基础进一步巩固，粮食总产量实现“十连增”，连续7年稳定在万亿斤以上。产业结构继续优化，战略性新兴产业发展取得进展，服务业增加值比重由2010年的43．2％提高到2012年的44．6％。
人民生活水平不断提高。前两年城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均实际增长均高于同期国内生产总值增速。合理调整收入分配关系，职工最低工资标准年均上升近15％，收入分配差距有所缩小。
依照7％的GDP年均增长指标，前三年中国经济增速在8％左右，后两年只要年均增长不低于5．3％，便可完成《纲要》中所提出的目标。显然，若单纯以经济发展指标衡量，“十二五”前段表现颇为亮眼。总的来看，《纲要》提出的主要目标、重点任务、重大工程实施进展顺利，24个主要指标大多数达到预期进度要求，少数指标已提前完成 《纲要》目标。
【解读】
分组审议中，迟万春委员说，从《报告》看，有个可喜的变化和进步是不再片面追求GDP的增长，更加注重转方式、调结构，提高经济增长的质量效益。还有个变化是扭转发展差距扩大初见成效，这从 《报告》中的三个数据可以看出：一是城乡居民收入差距从2010年3．23:1下降到2012年的3．10:1；二是东、中、西、东北几个地区之间的生产总值差距由2010年的2．1:1．1:1．0:1．5下降到2012年的1．8:1．0:1．0:1．5；三是个人收入差距。职工最低工资标准年均上升近15％，国有企业工资总额调控和负责人薪酬限高政策实施。
但彭森委员却表示出了担心，他认为，目前经济下行的压力和结构调整的矛盾非常突出。中央规划和地方的规划是两码事，各省规划的增长指标普遍高于中央的规划，有的中西部地区甚至比中央的指标高了将近一倍。所以，在经济下行的过程中，地方的五年计划完成情况就比较令人堪忧。各地政府按照原来计划，是比较重视经济增长的速度，还是进一步坚持结构调整、转变发展方式，认识还有一个统一的过程。
四项环保指标滞后
与经济指标形成鲜明对比的是部分节能环保指标未能达标。
依据《报告》披露，包括能源消费强度、二氧化碳排放强度、能源消费结构、氮氧化物排放量等在内的4个节能环保方面的约束性指标实现进度滞后。
以氮氧化物排放量指标为例，《纲要》提出“十二五”期间全国排放量削减10％的总量控制目标。2011年《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》国发〔2011〕26号文中亦明确提出，到2015年全国氮氧化物排放总量控制在2046．2万吨，比2010年的2273．6万吨下降10％。
而《报告》显示，氮氧化物排放量指标在2011年不降反升，比前年上升5．74％；尽管2012年该项指数下降2．77％，但计算前两年的指标数仍比2010年高出2．82％。
据国家发改委测算，要完成《纲要》目标，需后三年年均下降4．3％，难度不小。
其他3项未达标指标，也面临类似挑战：
能源消费强度 （单位国内生产总值能源消耗）前两年下降5．5％，要实现16％的目标，后三年需年均下降3．84％；二氧化碳排放强度（单位国内生产总值二氧化碳排放）目标是下降17％，前两年只累积下降6．6％；能源消费结构（非化石能源占一次能源消费比重）前两年只累积提高0．8％，要实现11．4％的目标，后三年还要累积提高2％。
除了上述4项约束性指标滞后外，《报告》还用一定篇幅描述了当前中国所面临的严峻环境污染挑战。
以最为公众所诟病的“雾霾”天为例，徐绍史在《报告》中披露：当前在传统煤烟型大气污染依然严峻的同时，以细颗粒物、臭氧为特征的复合型污染物日益严重。按照在1996年环境空气质量标准基础上增设PM2．5浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，调整PM10、二氧化氮、铅等浓度限值后的新标准，全国有60％左右的城市空气质量不能达标。
“环境污染呈现污染源多样化、污染范围扩大化、污染影响持久化特征。”徐绍史称。
【解读】
针对这4项未达标的环保指标，大部分代表委员都提出要采取强硬的有力措施。
罗亮权委员建议，环保指标要完成任务难度比较大，要求国家采取强硬的有力措施来控制，达到“十二五”目标。同时要加强生态文明引领，实施最严格的资源节约和生态环境保护措施。大力抓好节能减排，对集中显现的大气、水体和土壤污染问题要加大治理和修复的力度，落实节能降耗年度目标，开展企业节能减排低碳行动。通过税收解决高能耗、高污染的问题，加大执法力度，加大责任追究责任制。
据统计，我国已有60％的大中城市都受到雾霾的影响。“环保任务不光要作为经济指标来完成，还要上升到政治层面，因为目前环保问题已上升为首要的民生问题。”陈凤翔委员说。
“如果任由环境污染问题继续发展下去，会形成重大的政治问题和国际问题。因此，希望国务院和有关方面切实行动起来，确保人民健康和经济社会科学发展。”侯义斌委员说。
“最严格”举措
针对“经济指标超前，环保指标滞后”的发展态势，在分析几项指标滞后原因时，《报告》将之归结为：经济增长速度超过预期、产业结构优化升级较慢、能源结构优化调整进展不快、部分企业减排力度不够等的影响。
据徐绍史介绍，作为宏观调控部门，国家发改委将持续推动中国经济的产业升级。“一些节能环保的指标不能如期实现，跟产业结构有很密切关系，‘十二五’后半期必须要加大这方面的进度。”
《报告》称，下一阶段，将继续按照“四个一批”的要求化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾，抑制“两高”行业盲目扩张。同时，要在战略性新兴产业方面加大力度，实行一些新的产业政策的实施机制，促进创业创新的环境建设。据悉，国家发改委内部正在拟定关于化解产能过剩的文件。
此外，国家发改委还拟强化节能环保治理措施，“实施最严格的资源节约和生态环境保护制度”。
徐绍史披露，这些“最严格”的政策包括：实行能源消费总量和能耗强度双控考核，进一步提高行业能耗准入门槛，严禁对高耗能企业实行优惠电价，完善节能统计制度；
加大主要污染物减排力度，落实好燃煤电厂脱硝等环保电价政策，对集中显现的大气、水体和土壤污染问题，加大治理和修复力度；
把高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围，逐步将资源税征收范围扩展到占用各类自然生态空间，促进生态环境外部成本内部化；
对能源消费增量超控或节能进度滞后地区，暂停核准新上高耗能项目，实行能耗等量或减量置换。对年度减排目标未完成、重点减排项目未按目标责任书落实的地区和企业，实行阶段性环评限批。
【解读】
陈吉宁委员说，下一步到底该采取什么新措施、新政策如何完成环保指标，会不会变成一个运动式的、应急式的、不可持续的举措？甚至出现一些虚假的减排？对于这些情况都需要提前考虑到。各级政府不能只停留在文字上重视、口头上重视，确实要拿出能够看得到的、可行的、可持续的方案。

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