单大圣：不同人群的社会保障问题研究

　字体小大时间：2014-03-20来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:只有普惠，才能让经济发展的成果惠及最大多数人群，唯有适度，才能使制度保持一定的灵活性，不至于让福利制度成为阻碍不同国家之间人员流动的障碍。

当前和今后一个时期，制约中国社会保障事业科学发展的重要障碍是针对流动人口、公职人员、农业劳动者等不同群体的千差万别的社会保障项目，为此必须科学、理性地选择不同群体社会保障模式，正确对待快速工业化、城市化过程中的过渡人群，妥善解决选择性体制下特殊人群向普惠性体制过渡的问题，建立适度普惠型的社会福利制度。

中国在经济增长方面的成绩已经为世界瞩目，下一步需要建立起一种包容性增长模式，即让更多的国民享受到增长的成果。围绕这一目标，中国正在加快建设覆盖全民的社会保障体系，并且已取得了显著的成就。在实现人人享有社会保障的目标后，流动人口、公职人员、农业劳动者等不同群体的千差万别的社会保障问题，将成为构成未来社会保障统一性的重要障碍。为进一步增强发展的全面性和协调性，需要前瞻性谋划不同社会保障项目和不同人群的统筹协调问题。

一、社会保障发展路径：从选择型到普惠型

在一个国家不同的经济社会发展阶段，社会保障制度建设有着不同的重点。在经济发展水平较低的时候，社会保障制度一般仅覆盖部分人群(公职人员或者极端贫困者);在工业化和城市化进入到成熟阶段的时候，社会保障开始从制度上和人群上向全民覆盖;在经济高度发达、社会发育成熟和政府管理完善的阶段，社会保障制度已经能够稳定、健康发展，并更多的关注不同人群(公职人员、农民、流动人口)的社会需求。受国家经济发展水平和国民收入水平的制约，在全社会资源总量的约束下，各国社会保障制度建设的方向、重点、力度有着不同的考虑。

第一，社会保障发展状况与一国经济社会发展阶段密切相关。工业化以及由之带来的社会风险是建立正规社会保障制度的动因，虽然社会保障发展进度与工业化程度并不完全匹配，比如最早的社会保障计划诞生与德国而不是当时最发达的英国，但总体来说，工业化是现代社会保障制度建立的必要条件之一，社会保障制度主要是针对工业社会中的劳动者而设立的。由于工业化带来的科学技术的进步和受教育水平的提高，老年人口所占比例会增加，对养老金的需求也会增加，而公共养老保险的建立和扩面正是以经济增长为前提的。[1]从世界经验看，一般都是先有面向城市企业雇佣劳动者的社会保险制度的诞生，而后经过较长的时间，才有农民社会保险制度的出台与社会保障制度的城乡衔接。[2]而专门针对农业劳动者设立社会保障还没有国外经验可借鉴，虽然一些地方试图把农业工人纳入到社会保障制度中来，但很难推广，一是农村工人的相当部分报酬以实物的形式支付的，因此很难制定保费缴纳办法，二是农村工人普遍收入较低，无力支付。[3]如何在工业化进程中和工业化完成后解决农民以及农业工人(有的国家称之为“农民工”，即主要从事工业生产、但还未转化为市民的人口)这一特殊群体的社会保障问题成为一个难点。

第二，一个国家的社会保障制度与其人口结构相关。首先，随着人口老龄化的加快，传统的以年轻人赡养老年人的负担将不断加重，这将导致养老保障代际矛盾的加剧。高龄老人人数的增加使得对医疗保健、社会服务、思想情感交流的需求也会增加。其次，工业化的冲击使传统的大家庭逐渐瓦解，出现了空巢家庭、丁克家庭、单身家庭、单亲家庭等小家庭结构。家庭小型化使家庭抵御社会经济风险的能力降低，劳动力的分化加剧了家庭间的两极分化：有的家庭的成人全部就业，而有些家庭却是全体成员失业。[4]同时在新的家庭结构下，子女与其年迈双亲的同居率大大降低，弱化了传统家庭的相互扶助和赡养能力。由于越来越多的女性因为拥有好的工作机会而从事有偿工作，这满足了社会公正的需求，然而，非正式的照料和护理系统被破坏，形成了广泛的对儿童和老年人护理的需求。[5]另外由于年轻一代与年老一代相互独立，老年一代的高层次的心理需求、精神慰籍无法得到基本满足。以女性为户主的单亲家庭最容易陷入贫困，多数西方国家单亲家庭的大幅度增长已经导致贫困的女性化，尽管西方国家社会保障政策及时对此做出了调整，但过度的国家保护和政府对家庭责任的替代造成了单亲家庭对社会的依赖，又产生了新的社会问题。因此，需要特别谋划老年人、妇女、儿童、等特殊人群的保障问题。

第三，社会保障受到人口流动的挑战。西方国家人口流动多与全球化密切相关，移民人口的流动带来了严重的社会问题，许多移民家庭被排斥在社会网络之外，外来移民的到来又与当地工人阶级群体之间产生矛盾，他们之间在就业、福利等生存方面的竞争加剧。而在大多数发展中国家，人口流动的持续增长会弱化非正式支持体系，由于正规社会保障体系是分割的，而且流动人口的异质性使得他们在社会保障需求方面存在着较大差异，因此大规模的人口流动对社会保障的获得产生了巨大的挑战。在经济全球化的背景下，劳动成本变成一个重要的全球竞争因素，推行高成本的社会保障制度实际上会削弱国家在全球经济竞争中劳动力成本的比较优势，不少国家常常被告知要防止因过度保障而带来负面激励和道德风险问题，迫使各国政府全面减轻税负，减少用于社会保障的开支。[6]此外，频繁的人口跨企业、跨地区、跨部门、跨行业的自由流动对属地化管理的社会保障制度提出了严峻挑战，表现在如果要解决流动人口在异地参保的问题，就要付出很高的协调成本，如果要给他们建立单独的制度，就会损害全国社会保障制度的统一性和严肃性。

第四，社会保障计划是建立在正规就业基础上的制度安排，而那些以临时工、自雇等形式就业的劳动者基本特点是收入低、工作不稳定、无常规收入、频繁失业、流动性强、文化水平低等，很难被社会保障制度覆盖进来。正规社会保障制度一般只覆盖了有组织就业人员，占劳动力总数的比例非常小，绝大多数国民没有任何社会保障，在那里非正规的、以家庭为基础的保障制度发挥着主导作用。即使在正规部门，工资在一定水平之上的雇员，小企业雇员、某些行业之外的雇员也是被人为的排除在社会保障计划之外的。大多数欠发达国家社会保障体系建设一直比较滞后，但很早就建立了针对公职人员和国有工业企业的社会保障项目。很多针对公职人员的退休金计划则无须本人供款，而是由政府直接由税收拨款。其主要考虑是以养老金制度来稳定公职人员队伍，提高公共职位的吸引力，降低公职人员流失率，并确保其尽职负责，达到以高退休待遇养廉的目的。[7]但随后建立的针对雇用劳动者的社会保险制度却是要求雇主和雇员同时供款，造成了不同人群的养老金制度的巨大差异。实际上，公职人员这一特殊群体的社会保障制度已经成为许多国家构建统一的社会保障体系的主要障碍，有关国家在经济体制转轨中对国有企业的劳动保险制度进行了改革，也付出了很高的成本，至今仍留有大量的后续问题。

第五，社会保障制度发展进程划分为以社会救助为核心的社会救助型社会保障阶段、以社会保险为主体的社会保险型社会保障阶段和以社会福利(“小社会福利”)为重点的社会福利型社会保障阶段。在福利国家规模逐步扩大后，近些年发达国家又要求逐步消除福利依赖，提出建立一种积极的福利观，鼓励人们将工作与享受福利联系起来。随着社会分化，人们有不同的兴趣、价值观，传统社会保障所持有的那种标准化和无个性的需求满足方式受到了质疑，一些企业主愿意用高工资、高福利来维系向心力。因此对部分雇员而言，国家社会保障的重要性降低了，而另一些人则更加强烈的依赖国家社会保障。[8]发生了从过去的国家福利模式向“多元福利模式”的转化。在此基础上，社会保障待遇由单一的现金形式向包括社会服务、精神慰藉的综合性形式扩展，社会保障体系由单一层次逐渐向多层次转化，补充保障项目逐步建立，满足了不同层次的保障需求。社会保障项目引入个人责任机制，体现风险分担、权利与义务相结合的原则。这样，社会救助对象、职业福利享受者以及多样化保障需求者构成了正规社会保障制度中的特殊者，需要建立特别的保障计划予以应对。

从上述特征不难看出，世界各国社会保障制度的演变过程大体上可以概括为从选择性到普惠性。也就是社会保障制度一开始只能覆盖到小部分人群(一般是公职人员和极端贫困者)，但必然最终要向全体国民覆盖，这是一个不可阻挡的趋势，也是中国正在努力的方向。但问题是普惠性制度建立起来后，原先在选择性制度下受益的群体是继续保留既得利益，还是被同化在统一的制度之中。新覆盖的特殊群体的新需求和个性化需求如何在整齐划一的基本制度中得到满足。这些问题并非不重要，因为这不仅影响到一个国家社会保障制度统一性的问题，也必然会诱发人口跨区流动时的道德风险。

二、不同人群的社会保障模式选择

对于不同人群的社会保障模式选择，还是要从国情和未来经济社会发展趋势中把握。由于社会保障制度刚性的特点，社会保障项目在确立以后就容易形成既得利益，很难触动。最好在制度建设初期就从长远角度谋划各类人群社保模式，以减少日后的转制成本。

关于流动人口的社会保障问题，大致有三种处理办法。一是流动人口进入正规社会保障制度，好处是：有利于促进不同群体之间公平;有利于推进城市化进程;有利于在全国范围内建立基本统一的社会保障制度。缺点是：关系转移困难，难以适应人口频繁流动转移和接续社会保险关系的需要;成本较高。二是单独建立制度。好处是：适应人口流动的特点，便于跨地区转移;成本低;有利于调动参保积极性。缺点是：将来统一基本保险制度的难度加大;造成流动人口之间的不公平;造成不同人群之间的分割，不利于城市化。中国在2006年曾经针对庞大的农民工群体[9]，提出分类分层的思路。根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。农民工纳入工伤保险范围，稳定就业的农民工纳入城市正规养老和医疗保障制度，主要建立大病医疗保险制度和适合农民工特点的养老保险办法。[10]尽管如此，仍然要看到，分类分层只是抽象的原则，由于流动人口的构成十分复杂，而且该群体时常处在变动中，比较容易受到宏观经济形势和社会管理政策的影响，任何试图一劳永逸和一揽子解决流动人口社会保障问题都是不合时宜的，这也是考验政府执政智慧和回应民众需求的重大问题。

关于农业劳动者的社会保障问题。其中养老保障问题大致有几种思路。一是建立全国统一的普惠制老年津贴制度，在此制度下，对达到一定年龄的农业劳动者，均可获得以国家财政为基础的，按月领取的有保障的养老金。二是建立针对农民的基金积累制的养老保险制度，也能够与全国制度相衔接。三是由国家财政补贴模拟雇主缴费，让农业劳动者进入城市正规制度。四是为农业劳动者建立普惠制老年津贴与基金积累制相结合的制度。五是建立土地或实物换保障制度。2009年中国已经开始试点建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度，目前进展顺利。但是也应当看到，中国正处在快速城市化过程中，农村人口不断分化并在不同区域呈现出非常不同的人口和经济特征，很多情况还不太稳定，加上中国农业人口的年龄结构还比较轻，不见得需要在养老保障方面过快推进以免将来被动。相比较而言，农业劳动者的疾病保障问题更为迫切。工业化时期东亚农村卫生发展的一个共同经验是，政府早期主要通过直接兴办公共卫生服务体系的方式，向农民提供最基本的、价格低廉的卫生服务。但是这种方式的低价格、低质量和低激励机制，不适应人们收入逐步提高之后日益多样化的医疗服务需求，这样卫生服务保障体系就要发生变革。在卫生服务提供方面引进竞争机制，允许私人资本进入，建立绩效激励机制，提高卫生服务质量。相应地，卫生服务费用也会出现上涨趋势。为了实现患者能够得到卫生服务的目的，必须建立风险共担的医疗保障制度。[11]中国的经验表明，建立政府资助下的农民医疗保障制度是可行的，经济上也能够承受，但不一定一开始就与城市正规制度并轨，可以从低水平起步，先期解决治疗费用较高的大病问题，待筹资水平提高后再加强对发生频率较高但治疗费用较低的小病的干预。

关于公职人员的社会保障问题。从国际经验看，公职人员的养老保险待遇比企业雇员要丰厚一些，其主要表现一是公职人员除享受基本养老保险外，还享受公职人员特殊的养老保险待遇，二是公职人员的养老金替代率水平普遍要高于企业雇员。问题的焦点是如何处理公职人员养老保障计划与全民养老保险计划之间的关系。根据有关研究，在制度安排上，多数国家还是为公职人员设立了独立的养老计划。即使与国民养老计划融合，公职人员在在退休年龄和缴费年限(或服务年限)、替代率、退休金发放指数(即退休金如何决定)、筹资方法等方面还是有特殊的规定。不过，从总体上看，公职人员养老计划与私营部门养老计划还是出现了融合趋势，有的是大改革，有的是小调整，改革的阻力既有经济方面的，也有政治方面的，还有制度设计方面的。[12]从这个意义上说，如何处理公职人员的养老金计划主要取决于各个国家的国情和政府的决心。近些年有一些国家正在将公职人员纳入了统一的国家基本保障制度内。其主要做法是实行包括公职人员在内的统一的社会保障制度，在此基础上再为公职人员建立特殊的补充养老保险(职业年金)，好处是既维护了基本制度的统一性，又体现了公职人员的特殊性，不过，另一些国家在改革过程中则遇到了很强的抵制，有关改革动向值得进一步关注。

关于老人、妇女、儿童及极端贫困者的社会保障问题。上述人群理所当然应该纳入到基本保障制度中，除看得见的正规保障项目外，很多国家还对他们支付了隐性的福利，这是非常有必要的。但是受政府财力的制约，这些福利项目仅覆盖到十分有限的人群，而且附加有十分苛刻的条件。下一步的改革方向是将这些福利项目由部分人群向全体人群全面延伸，同时在服务项目和产品的供给上，适度满足他们不同层次的多样化的需求。这样做的考虑是基本一种新的发展观，即如果我们采取一种广义的经济发展，以社会机会的扩大来表示发展。这些社会机会与某些基本能力——识字和教育、基本健康、社会保障、性别平等、土地所有权和地方民主有关的能力。[13]值得注意的是，在民主政体健全、社会发育成熟的国家中，由于投票机制的作用，老人、妇女、儿童及极端贫困者的社会需求比较容易受到执政者的关注，但是在民主政治不发达的国家中，弱势群体很难有效的把自身需求提到政治议程中，能够要求政府在有关领域积极介入。一些发达国家过宽的福利领取标准也吸引了国外移民，引发了道德风险。由于中国社会福利水平还比较低，人口跨国流动的规模还比较小，这一问题至今还没有受到关注，但是在制度建设过程中一定要吸取有关的教训。

关于个性化需求。发达国家的经验表明，传统社会保障所持有的那种标准化和无个性的需求满足方式在社会机构逐步分化的情况下均受到了挑战。这就要求在满足普惠性社会保障需求的前提下要大力发展多层次的社会保障体系，给予不同人群一定的“选择”与“自由”，促进国民福利的提高。为减少基本社会保障碎片化的风险，个性化需求一般通过私有化加以弥补。比如企业向员工提供的各种企业年金、企业补充医疗保障计划以及向员工提供的各种补贴、服务、实物、带薪休假等。中国的补充保障计划普遍还不发达，在这方面还有很大的发展空间，应该给予积极鼓励。

三、解决不同群体社会保障问题的策略

总的来看，中国在解决特不同群体社会保障问题上既有发展问题，也有改革问题。应该采取不同的策略，应对不同的情况。

第一，正确对待快速工业化、城市化过程中的过渡人群。所谓过渡人群是指在经济社会快速发展暂时出现的或者即将转换身份、社会保护比较脆弱的人群(上文中提到的农业劳动者、农业工人以及部分流动人口等)。这部分人群因容易受到工业化风险的冲击而比较多的引起各方面的广泛关注，但由于身份变化迅速，如果对其单独建立保障制度，可能会固化其身份地位，对于正在快速工业化、城市化中的中国是十分不利的。特别是人口流动与家庭结构、就业形式方面的新变化对社会保障模式的挑战等等是各个国家社会保障发展中普遍面临的问题，只是在不同的国家其表现形式、影响程度有所差异，但要特别警惕对经济社会方面过渡现象的过度反应。有的问题虽然比较严重，但稳妥地做法是不要急于求成的建立新的制度，这不是说就无所作为，在这方面，一个比较可行的路径是，中国社会保障制度改革可以充分利用自己已经有的历史优势，应该将东方传统与现代社会保障制度结合起来，比如父母子女间的相互扶持、亲友互助、邻里互助、集体内部成员互助等等应该成为今天包括未来的社会保障制度发展的一个基础，也是混合型社会保障的一个基本层次。要充分调动社会力量满足过渡人群的社会需求，待身份转换稳定后再着手大规模解决他们的社会保障问题。

第二，妥善解决选择性体制下不同人群向普惠性体制过渡问题。原先享受特殊利益的群体是中国社会保障改革的难点。从国外的教训看，许多转轨国家的经济社会体制改革措施都要进行长时间的社会博弈，不同利益集团以各种方式影响政策制定，导致任何政策的出台都要经历政治上反复的“讨价还价”，造成了时间效率损失，最后出台的政策往往严重偏离最初的目标。[14]在这方面，需要采取合理的策略。有人在研究英国和美国的福利国家紧缩政策时发现，英国和美国分别采取了“分而治之”和“赎买损失者”这两种策略。“分而治之”就是按照福利项目，区分不同的受益者集团，保证每项紧缩措施只危及个别的利益集团，而不得罪大多数人，使国家的合法性不受危害。“赎买损失者”就是对在紧缩政策中受到利益损害的集团给予补偿。结果，美国在里根时代，英国在撒切尔时代，都先后逐渐地完成了福利国家的结构性变革。结果是福利国家的机制性成分减少，而补救性成分增加，目标集中到了扶贫和扶困。[15]实际上，只要采取合理的制度设计，针对既得利益者的改革措施并不必然带来阻力。

第三，优先考虑工业化进程中弱势群体的社会保障问题，针对他们建立适度普惠型的社会福利制度。适度普惠型是中国有关部门提出来的一个概念，其基本含义是将社会福利的覆盖对象，由特定的老年人、残疾人和孤儿，向全体老年人、残疾人和处于困境中的儿童全面延伸，同时在服务项目和产品的供给上，适度满足他们不同层次的多样化的需求。强调普惠，是相对过去选择型福利讲的，强调适度，是提醒人们不要忘记福利国家的教训给人们带来的警示，谨防走福利国家普遍高福利的老路。[16]只有普惠，才能让经济发展的成果惠及最大多数人群，唯有适度，才能使制度保持一定的灵活性，不至于让福利制度成为阻碍不同国家之间人员流动的障碍。

[1]魏加宁等著：《养老保险与金融市场》，北京：中国金融出版社，2002年，22页。

[2]李迎生：“计划经济时期的农村社会保障建设评析”，《河南社会科学》，2005年第4期，第1页。

[3]约翰 B·威廉姆森, 弗雷德 C·帕姆佩尔着，马胜杰, 刘艳红, 赵陵译：《养老保险比较分析》，北京：法律出版社，2002年， 251-252页。

[4]周弘：“怎样认识国外的社会收入问题”，《红旗文稿》，2005年第22期。

[5]彼得·泰勒-古拜：“社会福利与社会投资”，杨团、葛道顺主编：《社会政策评论》，北京：社会科学文献出版社，2007，第54页。

[6]米沙拉梅什：“社会政策的近期发展”，杨团、葛道顺主编：《社会政策评论》，北京：社会科学文献出版社，2007，第79页。

[7]王延中、龙玉其：“国外公职人员养老保险制度比较分析与改革借鉴”，《国外社会科学》，2009年，62-70页。

[8]弗兰茨-克萨韦尔·考夫曼著，王学东译：《社会福利国家面临的挑战》，北京：商务印书馆，2004年，第44页。

[9]其主要特点是户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业。

[10]《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)

[11] 王延中、单大圣：《农村合作医疗》，《中国社会科学内刊》，2008年第4期，118-127页。

[12]陈佳贵、王延中主编：《中国社会保障发展报告(2010)》，北京：社会科学文献出版社，336-345页，2010年。