蔺丰奇：政府应如何解决养老金缺口问题

养老金缺口问题，近来成为持续的热点问题。为此，业内外对于如何弥补亏空，提出了延迟退休年龄，加强征缴力度，控制提前退休人数规模等各式各样的建议，这些建议又引发了各式各样的争议。随着我国人口老龄化的发展，养老保险制度面临的财政支持的压力不断加大。养老金问题可谓兹事体大，养老金制度困局应尽快得到解决。

弥补养老金缺口政府责无旁贷

我国养老金缺口主要是由制度设计上的缺陷造成的。1997年国务院颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，采取了“老人”老办法、“中人”过渡办法、“新人”新办法的计发方法。原有的养老金现收现付制开始向统账结合制转轨。其中规定对于“老人”按照国家原来的规定发给基本养老金，同时随着基本养老金调整而增加养老保险待遇;对于“中人”，除发放基础养老金、个人账户养老金外，还包括工龄系数计算的过渡性养老金。而由于“老人”和“中人”没有个人账户，他们的养老金没有确立相应的筹资渠道，这笔要支出的养老费用并没有列入政府公共开支的计划，而是隐含在对未来福利的承诺之中，产生了养老金隐性债务。由于退休人员急剧增加，社会统筹基金无法满足退休金的支付需求，于是大量挪用个人账户资金，造成了个人账户基金的“空账”运行，形成缺口。同时，由于养老金管理中存在的问题导致了缺口进一步扩大。

其实，在养老保险制度转轨前，大部分企业的养老保险基金或是以利税形式上缴国家财政，或是作为生产资料的追加部分固化在国有资产之中，职工的退休金由国有企业支付。现在的“老人”和“中入”的养老保险费用实际上已通过“预先扣除”形式上缴国家，形成了国家负债，所以国家对转轨成本的清偿负有直接的责任。因此，弥补养老金缺口是国家的重要职责，财政则是履行这一职责的重要因素，须发挥其应有的作用。为保障养老金制度的健康运行，政府必须采用各种方式来堵上养老金缺口。

养老金缺口有多大

如果仅从现金流量的角度看，目前每年保费收入是大于支出的，基金是安全的。人社部的数据显示，截止到2011年，中国城镇基本养老保险基金总收入为1.7万亿元，总支出为1.3万亿元，年末累计结存达1.9万亿元。但这并不意味着养老金不存在缺口。分析中国的养老金缺口，不能看每年主管部门公布的结余数据，因为这个数据质量不佳：第一，结余并不能反映真实情况;可能是少数省市的，比如东莞、深圳这些年轻的城市，才有结余;第二，这些结余是来自个人账户的，实际上钱被挪用了。据中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》显示，城镇基础养老保险个人账户空账额201 1年突破2万亿元大关，达2.2万亿元。实际上，我国部分区域的社保空账问题很突出。以2011年数据为例，若剔除财政补贴，那么在全国32个省级统筹单位(含新疆生产建设兵团)中，有14个省份的城镇职工基本养老保险收不抵支，收支缺口达767亿元，比2010年的679亿元，多出88亿元。随着我国社会老年人口的增加以及寿命延长，未来缺口将会更大。

对于未来养老金的缺口，几大机构也给出了预测。世界银行在一份报告中指出，如按照目前的制度及模式，到2075年间，中国养老保险的收支缺口将高达9.15万亿美元。与此同时，德意志银行与中国银行也先后公布了自己相应的研究结果。德银的结论是，在不改革的情况下，养老金缺口到2020年将达到0.2%的GDP，到2050年达5.5%的GDP。中银则称，到201 3年，中国养老金的缺口将达到18.3万亿元，若GDP年会统筹基金无法满足退休金的支付需求，于是大量挪用个人账户资金，造成了个人账户基金的“空账”运行，形成缺口。同时，由于养老金管理中存在的问题导致了缺口进一步扩大。

其实，在养老保险制度转轨前，大部分企业的养老保险基金或是以利税形式上缴国家财政，或是作为生产资料的追加部分固化在国有资产之中，职工的退休金由国有企业支付。现在的“老人”和“中入”的养老保险费用实际上已通过“预先扣除”形式上缴国家，形成了国家负债，所以国家对转轨成本的清偿负有直接的责任。因此，弥补养老金缺口是国家的重要职责，财政则是履行这一职责的重要因素，须发挥其应有的作用。为保障养老金制度的健康运行，政府必须采用各种方式来堵上养老金缺口。

对策建议

解决此问题的根本出路，在于国家履行承诺，担负责任，支付转型成本，而不是将此问题通过延迟退休而转嫁给后来的劳动者。

1.发展公共财政体制。多年来，在我国公共财政支出中，经济建设支出所占比例很高，达30%左右。随着社会主义市场经济发展，应改善财政支出结构，完善公共财政体制，适度降低财政支出中经济建设支出的比例，相应地增加用于填充社会保障基金的支出。

2.加大国有资产及其税后利润的划拨力度。方式之一是划拨国有股份支付养老金隐性债务。2000年我国建立社会保险基金，目前用于补充养老金隐性债务，但统筹层次不高，为区别社保基金和地方省级统筹基金，可按照中央和地方进行划拔，央企股权划拨入社保基金，地方政府企业股权拨入省级统筹基金。方式之二是通过部分经营性国有资产变现方法来弥补养老金隐性债务。有专家建议，应将中央企业上交利润的20%划拨到社保基金。另有专家建议，将国企包括国有金融企业税后利润的20%充实社保资金。据此估计，每年高达2万多亿元的国有企业利润，如按20%缴纳社保资金，每年至少可获得6000亿元以上。同时，对于净资产约1 5万亿元的中央企业和财政部、汇金公司投资的金融企业，可将其中上市公司中国家控股超过51%以上的股份2万亿元划拨给全国社保基金，依法获得的投资收益可充实到社保资金里。

5.降低行政管理费用，节省部分充实社保资金。我国行政管理支出高速率增长，1 978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍。行政管理费占财政总支出的比重，在1 978年仅为4.71%，到2003年上升到19.03%，这个比重，比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。而且近年来行政管理费用增长还在大跨度上升，平均每年增长23%。行政管理费用在财政支出结构中占据非常大的比例，在很大程度上，挤压了公共产品的空间，这显然是非常不合理的。

在经济合作与发展组织(OECD)发布的一份报告中就曾指出，中国行政管理支出比重过高，将成为未来中国面对的最大挑战。庞大的行政机构及其人员队伍需要巨额财政来供养，不仅耗用了大量的财政支出，还导致政府机构工作效率的低效。在现有的政府财政结构下，行政管理费的比重偏大，因而应该进一步压缩行政管理费支出比重来加大对社会保障支出的投入，以减轻财政负担、更有效地使用财政资金。

4.增加社会保障支出。在理论界，通常把社会保障支出占国内生产总值的比重及财政社会保障支出占财政支出的比重作为衡量社会保障支出水平的主要指标。已有的研究结果显示，我国政府的社会保障支出水平是很低的，我国社会保障支出占的比重不仅大大低于发达国家2001年的水平，即使与发达国家1 980年甚至1 960年的社会保障支出水平相比，也明显较低。我国财政社会保障支出占财政支出的比重也大大低于发达国家。

养老保险是社会保障中非常重要的部分。针对我国养老保险制度面临的资金压力的现实议题，目前，应对现行财政支出结构做出适当调整，提高社会保障支出，为我国社会保障制度的可持续发展提供财政基础。

5.完善社会保障预算。目前，我国尚未形成专门的社会养老保障预算体制，虽然在财政支出中包含社会养老保障方面的支出，但大都分散于不同的项目中。为保障社会养老保障事业长期稳定发展，应建立社会养老保障预算，将各项社会养老保障资金纳入国家预算。首先应将社会养老保障收支专项列入预算内收支项目。同时，要从收入和支出两个方面做好社会养老保障预算的工作。要将养老金专户纳入社会保障的预算内，并设立核算体制，对养老金收入和支出建立预算机制，加强对养老金收支管理。对养老金收入应做到应收尽收，并对养老金基金历年的结余进行合理的利用。还要建立和完善有效的财政审批制度、预决算管理制度，以及相应的管理及监督体制。

6.发行养老保险专项国债。发行养老金专项国债来筹措资金是一种有效策略。通过发行养老保险国债来筹措资金，补充养老金缺口，既利用社会资源满足不同人的投资需求，还能降低筹集费用，减少财政负担。

7.适当增加税源弥补养老金缺口。税收具有强制性特点，可保证养老金的来源和筹措资金的稳定性、长期性。可考虑开征社会保障税、奢侈消费税、遗产税、赠与税等税源资金，用于弥补养老金缺口。

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