中国社会政策创新及扩散：以养老保险政策为例

地方政府的政策创新对于政府发展具有重要意义。政策创新是指某地政府采纳一项新的政策，这一"新"政策是指该地在之前没有采纳过，而不论此政策是否曾经被其他政府采纳过。[1]政策创新通过一定渠道和时间在社会成员之间被沟通交流的过程，被称为政策扩散，[2]按方向可分为横向扩散和纵向扩散。一方面，地方政府通过政策创新适应社会发展、回应民众诉求，不仅被视为中国创造经济发展奇迹的重要原因，也是政府具有高度适应能力的表现。[3]另一方面，地方政府在政策创新的纵向扩散中也扮演着重要的角色，既在中央政府的规划下进行创新，也通过自发的政策创新为中央决策者提供参考。

然而，相较于对中国经济领域政策创新的大量研究，学者们对社会政策创新却缺乏足够的关注。对于政策创新及扩散的研究表明，在不同的政策领域，地方政府的创新表现并不一致，不同政策领域的政策扩散情况也存在着明显的差异。这说明对于政策创新及扩散的研究应当根据政策内容的不同有所区分。而对于中国的政策创新机制在社会政策领域中表现如何，学者们也存在争议。有学者认为由于缺乏活跃的社会监督和中央政府的严格贯彻，中国的政策试验机制不会成功，[4]也有学者认为多种类型的政策学习模式完全能够推动中国福利体制的发展，[5]还有学者提出地方政府的社会政策创新尽管可以推动当地福利体制的发展，却也制约了全国性的政策统一[6]。对于这些争议的进一步探讨也需要对社会政策创新研究给予更多的关注。在社会政策领域中，中国的政策创新具有哪些特点?政策创新是如何在中央政府和地方政府间扩散的?又产生了哪些不同的政策扩散结果?

本文通过对中国养老保险政策的发展历程的分析，探讨中国的社会政策创新，以及中央政府和地方政府纵向间的政策扩散情况。本文首先在文献分析的基础上构建了本文的研究框架，然后以中国养老保险政策为例，分析了不同类型的政策创新及纵向扩散情况，最后总结出纵向间政策扩散的四种情况，以及中国社会政策创新的一些特点。

一、研究框架

(一)地方政府政策创新来源：中央规划与地方实践

地方政府本文的地方政府包括省级政府和地市级政府等除中央政府以外的政府层级。的政策创新既可以来自中央政府的规划，也可以来自地方政府的自主实践。当地方政策创新来自中央政府的要求时，就形成了自上而下的政策扩散。这一种政策扩散通常基于强制，例如中央政府在已出台政策的情况下，要求地方政府制定相应的地方政策;或者中央给予财政激励，使地方政府为了经济利益进行政策创新。此外，中央在正式出台政策之前，也会通过地方政策试点这一颇具特色的方式实现政策的纵向扩散。在这一过程中，虽然试点政府获得了政策创新的空间，但中央掌握着制定政策目标的权力，而地方政府只能在政策工具方面创新。[7]

除了中央政府要求下的政策创新，地方政府也会在中央政府尚未制定政策的领域自主进行政策创新。由于不必受到中央规划的约束，各地的政策创新往往各具特色，为中央正式制定政策提供了多种选择，成为中央政府进行政策学习的来源。[8]如果中央政府采纳了某项地方政府的政策创新，就形成了自下而上的政策扩散。在这一过程中，中央政府允许地方政府自主创新是形成这一纵向扩散的前提，同时中央政府还具有对地方政策进行调控的能力。[9]

(二)地方政府财政利益状况：政策动机或政策工具

财政状况是影响政策创新及扩散的重要因素。根据莫尔[10]关于组织创新的理论，组织创新的三个主要决定因素为创新的动机、创新的障碍，以及拥有可以克服障碍的资源的能力。在社会政策领域，政府需要安排相应的财政支出以满足公民的福利需求，在财政资源充足或财政困难较小的情况下，政府更可能采纳政策创新。此外，上级政府的财政激励可以为地方政府减少政策创新的障碍，提供克服障碍的资源，因此有助于鼓励地方政府采纳政策创新。

财政利益状况不仅是政策创新的资源和工具，还可以成为政策创新的动机。政府作为社会政策的主要责任主体，应当运用财政资源实现社会政策目标，即财政资源是实现社会政策的工具。然而，在一些地方政府的实践中，社会政策的创新并不是为了满足公民福利需求和提供公共产品，而是作为获得财政收益的手段。例如，郁建兴和高翔[11]对于湖州市养老保险制度改革和重庆市户籍制度改革的研究显示，尽管中央政府的施政纲领发生了转变并强调对于公民权的保障，但这并不是地方政府进行社会政策创新的根源，实际的诱因来自于社保基金的运作压力和土地财政的诱惑。在此，财政收益成为地方政府进行社会政策创新的动机。

(三)地方政府政策创新类型

基于以上分析，本文主要从政策创新来源和财政利益状况两个维度对地方政府的政策创新进行分类。首先，地方政府的政策创新来源分为两类，一是由中央主导、具有一定整体规划的政策创新，即地方政府的政策创新是来源于中央政府的安排;二是地方自主发起的实践，即在中央政府出台相关政策之前自主进行的政策创新。第二，财政利益状况主要从组织创新的动机、障碍和资源的角度考虑地方政府对于该政策创新的财政投入或收益情况。财政收益表示地方政府在这一政策创新中可以获得财政支持或财政收益，而财政投入则表示地方政府需要为这一政策创新进行财政投入且没有额外支持(见表1)。每一类政策创新类型下，本文选取了中国养老保险体系中的一个案例，进而分析不同创新类型下的纵向扩散过程。

表1文章框架：地方政府政策创新类型

二、中国养老保险体系中的政策创新

(一)案例1：做实个人账户试点(2001年-2006年)

为了解决城镇企业职工基本养老保险(以下简称城保)个人账户空账运行的问题，国务院于2000年发出《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》(国发[2000]42号)(以下简称42号文)，将养老保险个人账户的规模从11%缩小到8%，并运行做实。试点于2001年在辽宁省展开，2004年扩大到吉林、黑龙江两省。这一阶段，中央财政承担做实个人账户资金来源的主体部分(见表2)。

表2城镇职工基本养老保险做实

42号文规定，除辽宁省之外，其他省区可以自行决定试点城市。然而，在面临巨大的空账漏洞且没有中央财政补助的情况下，全国暂无任何一个省区主动发起改革。但在中央财政支持的试点中，地方政府就表现得很主动。东北三省积极参与试点工作，并在财政分担比例的问题上与中央政府不断博弈，希望中央政府能够承担更高的分担比例。[12]

2006年，试点进一步扩大到上海、天津、山东等八省市。这一过程中，地方政府虽然也要承担一定的财政负担，但是由于可以获得中央财政的大力支持，地方政府支持中央政府的试点安排，确定了试点方案并推动政策创新。

(二)案例2：做实个人账户试点(2006年-2009年)

2007年2月，中央进一步扩展试点至江苏、浙江和广东，要求三省结合本地实际，依靠自身能力开展做实个人账户试点工作。在中央不再提供财政补助的情况下，这三个经济发达、财政实力雄厚的省份，对于中央做实个人账户的号召，有着各不相同的回应。

浙江省和江苏省在中央政策的影响下进行政策创新。浙江省对于做实个人账户的努力早于中央试点的要求。2006年，浙江省就对中央试点工作做出主动回应，参照中央政策逐渐做实个人账户。浙江省所建议的做实起步比例为3-5%至8%，也与已有的中央试点省市政策保持了一致。2008年，国务院批复同意浙江省的做实方案，浙江省作为中央试点继续开展做实个人账户工作。江苏省按照中央试点工作的要求进行了部署。2008年，人力资源和社会保障部、财政部下发通知，同意江苏省在省直管行业统筹单位和9个县(市)按5%起步启动做实企业职工养老保险个人账户。在国务院批复做实方案后，江苏省又于2009年进一步明确了做实个人账户试点工作的总体要求、主要政策和保障措施。

广东省虽然被列为这一批扩展试点的对象之一，但是至今仍未成为试点省份。2007年，广东省表示已计划做实个人账户，正争取成为试点。2009年，广东社保基金收入及结余总量居全国首位，养老保险基金滚存结余达147151亿元，广东省再次表示将全面推进做实养老保险个人账户工作，并申请纳入国家试点。但是此后广东省并没有出台具体的做实方案，也没有成为试点。可见，做实个人账户试点工作的后期情况不再如前期的情况整齐一致，尽管有中央政府的规划和要求，地方政府在政策采纳上却表现出更多的自主性。

(三)案例3：农民工社会养老保险及其关系转移

农民工社会养老保险政策源自地方政府的政策创新。20世纪90年代以来，农民工群体的社会保障问题日益突出。此时，中央政策虽然强调要保障农民工利益，但并未出台具体的社会保险办法。而各方地政府，尤其是农民工集聚的东部沿海地区政府，陆续出台了农民工社会养老保险办法。

然而，很多地方政府建立农民工社会养老保险的动机并不是为了完善社会保险体系或保障农民工权益，而是迫于城保基金的压力。为了充实养老保险基金，部分地方政府开放了城保的参保条件，通过农民工参保扩大养老保险费的征缴来源，以此获取维持基金运营的资金新来源。[13]此外，农民工养老保险的退保规定也为地方政府带来基金补充。在中央出台相关转移政策之前，农民工社会养老保险的统筹基金部分无法转移也无法提前支取。农民工离开就业地时，大多选择退保并取回个人账户资金，被迫放弃了享受社会福利的权利;而用人单位缴纳的统筹账户部分则沉淀下来，充实了就业地政府的保险基金。正是意识到无需承担实际的养老保障责任以及农民工退保会带来基金沉淀，地方政府才积极出台农民工养老保险政策。以打破户籍限制、保障农民工权益为口号的政策，其根源在于地方政府对于自身财政状况的考量。

地方政府在农民工养老保险政策方面的主动创新虽然有助于化解基金运转的困境，但却强化了地方利益。首先，农民工养老保险政策创新加剧了地区间的不平衡。农民工流入地通常是经济比较发达、财政状况较好的地区，农民工统筹账户的基金沉淀使这些地区进一步充实了社会保险基金;而农民工流出地即户籍所在地的政府通常是经济发展和财政状况较差的地区，但它们却往往承担着最后的养老保障责任。这样，地区间的差异进一步加大，农民工的养老保障问题也没有得到切实的解决。其次，这些政策创新还制约了中央关于城保的省级统筹政策。省级统筹政策旨在打破区域壁垒，充分利用资金。然而，这一政策也被一些地方政府视为"劫富济贫"，遭遇到富裕地区地方政府的抵制，而农民工社保基金带来的地方利益强化和制度壁垒使这一政策遇到的阻力不断增加。

针对农民工参保缴费困难和转移困难的问题，中央政策进行了打破地域壁垒的政策规范。2009年2月，人力资源和社会保障部将拟定的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》面向社会公开征求意见 2009年与转移接续办法一同征求意见的还有《农民工参加基本养老保险办法》，不过之后这一办法没有正式出台。2011年颁布的社会保险法中涵盖了这一办法的部分内容。，2009年末《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称《暂行办法》)发布并于2010年1月1日起实施。《暂行办法》适用于"参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工"。《暂行办法》规定，劳动者跨地区流动就业参保缴费的，其城保关系可以转移接续，缴费年限合并计算，不仅转移个人储存账户，而且以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移统筹基金(单位缴费部分)。对跨省流动就业参保人员的待遇领取地也进行了清晰的规定。这一政策的出台，不仅保障了农民工群体的权益，也对地方利益进行了协调。

(四)案例4：新型农村社会养老保险

中国农村社会养老保险制度(简称"旧农保")于1991年开始试点。然而，由于各地旧农保出现的诸多问题，1999年中央政府基于暂不具备实施条件的理由，决定暂停各地的农保试点。之后，农村社会养老保险的发展陷入全面停顿的状况。

尽管中央的旧农保政策进入整顿阶段，但地方政府对于农村社会养老保险的探索并没有停止。到21世纪初，很多地区已经建立起了新型农村社会养老保险制度 在吸取了旧农保失败经验的基础上，新农保主要有以下两点改变：首先，改变了自助为主的筹资模式，加入政府补贴;其次，养老金的待遇水平有所提升，力图切实发挥养老保障的功效。(简称"新农保")。地方政府在新农保的运行模式上虽然有所不同，但由于没有历史负担，在保险费负担模式和待遇水平等制度设计上也经过了审慎地计算，因此，新农保对于政府财政的压力并不大。

不断涌现的地方新农保政策创新为国家制定统一的新农保办法提供了基础和依据。到2007年底，全国已有近2000个县(市、区、旗)开展农村社会养老保险工作，其中有200多个县(市、区、旗)建立了由政府补贴的新型农村社会养老保险制度。在众多地方政策创新中，宝鸡市的新农保政策成为之后国家新农保试点办法的蓝本。2007年宝鸡市出台《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》并在市内各村开展试点，采用个人缴费、集体补助、财政补贴"三结合"的筹资模式。同年11月，宝鸡市被劳动和社会保障部批准成为"全国新型农村社会养老保险试点城市"。

2009年，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号)，尝试为农民建立有政府补贴的普惠型农村社会养老保险制度。这一试点方案与宝鸡模式一致，由个人、集体、政府分担责任，养老金待遇的基础养老金部分 养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。由政府支付。新农保试点首先在全国10%的县进行，并逐步扩大试点范围;至2012年底，新农保实现了制度全覆盖。可见，新农保的发展经历了地方自主实践、中央学习吸收经验、中央开展试点、试点逐步展开这样几个阶段。在旧农保失败时，地方自主开展的实践为中央提供了可借鉴的经验，中央政策正是在这一基础上形成并正式开展了全国范围的试点。

三、结论与讨论

通过养老保险制度中的四个政策案例，可以看出政策创新来源和财政收益状况对于地方政府政策创新有不同的影响，进而产生了不同的政策扩散方式。本文中的做实个人账户试点的政策来自中央的规划，是一种自上而下的政策扩散。中央政府通过政策命令的方式选定政策试点，并通过提供财政支持激励地方政府进行政策采纳。由于做实个人账户需要投入较多的财政资源，而中央政府的财政扶持为地方政府提供了克服创新障碍的资源，因此中央的财政支持对于纵向政策扩散起着重要的激励作用。

表3纵向间政策扩散情况

农民工养老保险政策和新农保政策体现了自下而上的政策扩散过程，并使中央政府产生了"借鉴经验"和"统筹协调"这两种情况。当地方政府不固守地方利益而进行政策创新时，地方政府为中央政策的出台提供了可以借鉴或模仿的政策方案;当地方政府的政策创新伴随着明显的地方财政收益时，中央政府通过政策创新协调地区利益，使地方政策与中央的政策目标统一。在农民工养老保险政策中，地方政策创新先是自下而上对中央政策产生影响，为中央政策创新提供借鉴;随后，中央政策又以试点的方式开始了新一轮的自上而下的政策扩散过程。在新农保政策中，地方政府的政策创新也对中央的决策产生了影响，不过这种影响不是中央政府对于成功经验的模仿，而是对地方政策创新所产生的负面影响进行修正。在地方政策导致制度壁垒且对中央规划构成制约的情况下，中央政府通过政策创新进行跨地区的"统筹协调"。

根据以上分析，本文尝试提出中国社会政策创新的一些特点。首先，地方政府的社会政策创新对于中国社会政策发展具有不同的影响。地方政府积极开展的社会政策创新，基于其类型不同，既可以为中央政府的政策完善提供学习的基础，也可能对中央政策形成制约。其次，社会政策领域的政策创新与地方政府的财政状况考量密切相关。财政状况既是影响地方政府政策创新能力的重要因素，也会成为政策创新的直接动机。当地方政府将社会政策视为获取财政利益的工具时，地方保护和中央协调间的冲突会变得更加尖锐，而社会政策的刚性特征和地方政府在社会政策中的经济利益驱动性则会加剧这一冲突。第三，中央政府的统筹协调作用十分重要。中央政府不仅能够协调与整合不同的地方政策，化解政策碎片化，还可以规范各地在社会政策方面的权力与义务，明确社会政策的发展方向。

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