胡继晔：养老改革与涨工资

胡继晔，中国政法大学法和经济学研究中心教授，主要研究方向：养老金融，法律与金融监管，法学博弈论。具清华大学工学学士、法学硕士及社科院经济学博士学位，国家公派英国牛津大学访问学者，欧盟-中国社会保障项目中方高级专家。承担国家社科基金课题《社保基金监管立法研究》，承担全国人大财经委《社会保险与社会救助制度衔接研究》课题、人力资源和社会保障部《社会保险基金监督管理条例》立法调研课题等多项课题研究。担任中国社会保险学会、中国世界经济学会理事。

在2014年3月李克强总理所作政府工作报告中，“改革机关事业单位养老保险制度”被列入重点工作。在岁末的12月23日，马凯副总理向全国人大常委会报告：国务院和中央政治局常委会已审议通过了机关事业单位养老保险制度改革方案，基本思路是“一个统一、五个同步”：一个统一，即党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解双轨制矛盾;五个同步，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。在千呼万唤十多年之后，这个社会保障制度改革中最难啃的“硬骨头”，终于破题。

第一，将机关公务员群体纳入基本养老保险制度意义重大。

2005年通过的《公务员法》第七十七条规定：“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。” 2010年通过的《社会保险法》第二条规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”2014年7月1日开始实施的《事业单位人事管理条例》第三十五条规定：“事业单位及其工作人员依法参加社会保险。”从这些法律法规条文来看，公务员保险制度和社会保险制度保障的人群虽然不同，但保障内容是一样的，都是五项基本保险。此次改革提出党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，意味着中共十八届三中全会提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”的总方针进入落实“公平”的新阶段，回应了公众对“双轨制”不公平的关切。

这里的不公平，源于中国社会保障制度改革的路径选择。1992年，中国明确提出以社会主义市场经济为经济体制改革目标，社会保障制度最初是作为国企改革的配套措施，未涉及机关事业单位。1997年国务院“26号文件”建立了“社会统筹与个人账户相结合”的企业基本养老保险制度。后来，社保改革从国企逐步推向集体企业、民营企业、外资企业。现在，几乎所有企业职工都已参保。期间也有几次事业单位的改革试点，但这些试点总体不成功，发展到今天，就出现了企业与机关事业单位“双轨制”的局面。机关事业单位和企业的养老金差距不断拉大。全国人大财经委在2014年中开始的对统筹推进城乡社保体系建设情况的问卷调查显示，49%的被调查者对机关事业单位职工退休金与企业职工养老金差距大表示不满，公众对社会保障制度公平的要求由此可见一斑。此次通过的改革方案将党政机关和事业单位一并纳入，在中国养老保险制度改革中具有里程碑意义。美国1935年就通过了《社会保障法案》，到1983年才将公务员纳入。中国的社保改革此次将公务员纳入，消除了上半年《事业单位人事管理条例》颁布后很多人认为公务员不进入社保体系的疑虑，是此次改革最大的亮点。

第二，建立职业年金、完善工资制度，可减轻改革阻力。

2008年2月，国务院常务会议通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、重庆、广东5省市先期开展试点。试点数年，仅广东推行了“半拉子”试点，结果在试点中暨南大学有30多名教授提前退休。试点失败的主要原因在于各群体间的利益很难协调，同时也再次证明在工资、养老、社会福利等问题的改革中的“棘轮效应”，即单方向运转，只能涨不能降，否则容易激发社会矛盾。

此次改革提出的职业年金与基本养老保险制度同步建立、养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，符合机关事业单位职工的预期，是改革成功的基本保证。机关事业单位职工包括公务员、医生、教师、科研人员等群体，处于社会管理、社会服务的中枢位置，是我们这个社会得以保持正常运行的中坚力量。在欧美各国，经济社会越发达、社会分工越细，提供公共服务的人员就越多。以华人社会为主的新加坡和香港，“高薪养廉”和优渥的退休金使得其公务员体系成为全球的样板。中国机关事业单位职工改革的重点应当放在弥补改革后待遇降低的部分，建立职业年金就成为必选项，而不像企业年金那样是企业自愿建立。中国职业年金的建立可以借鉴美国的加州公务员养老金Calpers，它是美国最大、世界第三大投资运营的养老基金，截至2014年圣诞节前总资产高达2968亿美元，确保160万名加州的各级各类公务员无后顾之忧。

基于“棘轮效应”，机关事业单位职工养老保险制度改革与完善工资制度同步推进就意味着涨工资。由于种种原因，《公务员法》中“国家建立公务员工资的正常增长机制”的规定并未完全得到落实，而此次改革将实行单位和个人缴费，为确保改革后机关事业单位职工个人收入不下降，所涨工资至少能够覆盖个人缴费部分，以减轻改革阻力。

第三，待遇调整与计发同步确保改革成功。

机关事业单位养老保险改革之所以被称为“硬骨头”，一个最重要的原因就是：改革方案的设计者、执行者就是被改革的对象。此次改革可用“壮士断腕”来形容之，为了确保改革的成功，待遇调整机制与计发办法同步改革、改革在全国范围同步实施是必要保证。

企业职工退休金待遇调整已经实现了“十连调”，总体上缩小了企业和机关事业单位退休待遇的差距。实际上，一些垄断性国企如石油、电力等，由于有企业年金等补充待遇，其退休待遇已经超出了很多机关事业单位职工。《公务员法》第七十六条规定“国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇”，未来机关事业单位职工退休金待遇调整机制与计发办法应进入程序化、法治化的轨道，使他们有稳定的预期。所有这些改革措施在全国范围同步实施，则可避免重蹈此前事业单位改革试点的覆辙，奠定改革成功的基础。

目前虽然改革的细节尚未公布，但旧制度即将打破已经明确。不破不立，未来机关事业单位养老保险制度改革重点将是如何建立公务员、教师、医生等不同职业的职业年金，这些职业年金如何投资保值增值，以及如何建立工资和养老保险待遇的制度化调整机制。在基本解决社会保障制度公平性之后，未来如何实现可持续的挑战将更为严峻。■

作者为中国政法大学法和经济学研究中心教授

“胡继晔：养老改革与涨工资”由中国社保网收集整理编辑。

本文地址：http://www.shebaodata.com/guandian/79065.html

为了社保知识的普及、信息的传播，中国社保网欢迎您转载分享。但请注明文章出处并保留完整链接。否则我们将保留追究其版权责任的权利！