建立更加公平可持续的养老保障制度

近期，我国正在酝酿深化制度的顶层设计方案。社会各界非常关注未来的改革方向以及具体政策是什么。十八届三中全会《决定》中关于制度改革的部署，清晰地勾画出未来养老保障制度的改革方向。总的思路是通过对现有制度体系的整合优化来实现更加公平可持续的养老保障改革目标。

一、推进机关事业单位养老保险制度改革，解决“双轨制”问题，让养老保障更加公平

一个社会能够给成员提供的公平就是赋予每一个成员公平的选择机会和发展机会。社会保障作为实现社会公平的重要制度安排，是通过以下方式体现公平的：一是为每一个社会成员提供参与社会保障的均等机会；二是为弱势群体提供基本生活保障，为他们创造参与社会发展的必要条件；三是集中部分国民收入实行再分配，在一定程度上缩小社会成员发展结果的不均衡性。

我国的养老保障事业经过十几年的快速发展，已经基本建立起“人人享有养老保障”的制度体系。目前，公平性目标面临的最大挑战是制度设计多元化的问题，通俗的说法是养老保障的“双轨制”，即不同群体户籍身份不同、就业岗位不同，对应的养老保障制度设计不同，享受的养老保障待遇差距较大，不能体现每一个公民公平地享有社会保障权利的要求。“双轨制”不利于人口的自由流动，无法适应城镇化、就业选择多样化的形式，急需进行制度整合。

《决定》提出推进机关事业单位养老保险制度改革意味着从制度上根本解决城镇养老保险“双轨制”问题，机关事业单位人员的养老保障从退休金制度走向养老金制度，实行与总体一致的统筹账户和个人账户结合的基本养老保险制度模式，体现人人平等享受养老保障权利的机会公平。养老保障同就业岗位选择脱钩，职工可以在机关、事业单位、企业等不同就业岗位之间自由流动，养老保障权益能够顺畅转移接续，有利于形成优化人力资源配置的机制。对于改革，不少人有疑虑，担心改革后退休待遇降低。因此，养老保障改革必须考虑新旧制度的平稳过渡。

2008年，国务院确定的在广东等5省市进行事业单位工作人员养老保险制度改革试点引发 “提前退休潮”，最后改革陷入困境，就是教训。改革目前养老保障水平差距大的问题，不是要把不同群体的养老保障做简单的算术平均，把高的拉下来，低的提上去，而是要通过多支柱的养老保障体系建设，突破目前“基本养老金”独木难支的局面，设计多种来源的养老保障计划，提高不同群体的养老保障水平。《决定》强调加快发展企业年金和职业年金的建设，发展商业保险。未来养老金有多种资金来源，基本养老金是一块，以年金形式提供的补充养老保险金是一块，市场化的商业保险是一块。几块加在一起，给退休人员一个更加可靠有安全感的退休保障。

二、全国统筹基本养老保险制度，降低缴费率，保障可持续发展

可持续发展主要指养老保险制度具备财务上的可持续性，养老保险基金能够基本实现收支平衡，不会给国家财政带来过大的压力。在人口老龄化的背景下，社会养老保险能否具备财务上的可持续性，确实需要顶层制度设计。

前一阶段有关养老保障的可持续性的讨论，社会关注的焦点在是否延迟退休的讨论上，争议也比较多。《决定》提出要“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，基本明确了延迟退休将采取稳健的改革，分步走、小步走，最大限度地降低对相关群体的不利影响。

比延迟退休更紧迫的改革是打破基本养老金地区分隔的统筹状态。《决定》指出，要“实现基础养老金全国统筹”。目前，基础养老金的统筹层次在省一级。并且“省统筹”在不少地区还是停留在建立省级、地市级调剂金的阶段，不是真正意义上的省统筹。地区分割的局面导致两个不利的后果：一是不同地区的养老保障负担不均衡，发达地区是劳动力的输入地，人口结构年轻，财政负担轻，可以实施较低的养老保险实际缴费率。欠发达地区是劳动力的输出地，人口结构老龄化，财政负担重，只能实施较高的养老保险实际缴费率。2011年，广东省企业的养老保险实际缴费率仅为5．9％，而甘肃省的实际缴费率竟然高达24．5％。形成了欠发达地区补贴发达地区的逆向制度选择；二是不同地区养老保险基金余缺分化，基金结余与财政补贴双增长，导致基本养老金运行效率低下。在地区分割的格局下，各地基本养老金封闭运行，发达地区基金结余不断增加，欠发达地区基金收不抵支，必须通过财政补贴予以弥补。

实施基础养老金全国统筹能够从三个方面改善养老保险制度的可持续性：一是调节地区收支余缺，避免基金缺口，减少财政补贴负担。从全国范围看，当期基本养老保险基金的财务状况是收大于支，基金累计结余不断增加。如果采取全国统筹，不会出现基金缺口，能够实现收支预算平衡，个人账户实账积累并增值运营。二是降低养老保险实际缴费率。一方面能够减轻企业和个人负担，增强企业竞争力；另一方面，能够降低职工养老保险的制度门槛，让低收入群体和灵活就业人员有能力参加职工基本养老保险，扩大参保面，提高在职职工和退休人员的赡养比，有利于基础养老金的财务优化。三是方便参保人员在地区间的流动，减少因工作地点变动导致的退保、断保情况，简化人员流动时养老关系转移接续手续，有利于提高基金的管理效率。

（作者单位：中共中央党校经济学部）

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