丁元竹：从全局和战略谋划养老保险制度改革

3月5日，李克强总理在工作报告中指出，社保是民生之基。重点是推进社会救助制度改革，继续提高城乡低保水平，全面实施临时救助制度，为特殊困难群众基本生活提供保障，为人民创业奋斗解除后顾之忧。建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善与职工养老保险的衔接办法，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险。完善失业保险和工伤保险制度。落实社会救助和保障标准与物价水平挂钩联动机制。发展老龄事业，保障妇女权益，关心青少年发展，加强未成年人保护和困境家庭保障，做好残疾人基本和残疾预防，支持慈善事业发展。让每一个身处困境者都能得到社会关爱和温暖。进入新世纪以来，政府在完善体系建设领域倾注了大量心血，取得了举世瞩目的成就，内地的社会保障体系不断完善，保障水平不断提高。

2014年春节过后的第一次国务院常务会议就进一步完善养老保险制度做出决定，国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，彰显了中央政府加快养老保险制度改革的决心和信心。现行依然存在诸多短板，除了城乡社会保障发展不平衡，农村地区明显滞后等状况外，2013年以来，养老金制度改革和创新问题引起各界广泛关注，学界观点建议诸多，民间议论纷纷，主管部门高度重视，媒体报道频频。各方逐步将其上升为养老金的和全面深化改革问题上来。

围绕着这个所谓的顶层设计及其改革，出现了养老金安全性（包括提高收益率和多元化投资等）、基础养老金、延迟退休、机关事业单位社会保险制度改革等一揽子说法。在我国进入老龄化社会，养老问题已经影响全家万户，这个问题得到关注和深入讨论不无道理。当前的问题是，什么是顶层设计？如何深化养老金体制机制改革？在我看来，要回答这些问题，不如回到问题本身，看看当前的养老保险制度到底存在哪些问题，解决这些问题需要的坚持原则是什么？以及如何去解决这些问题。

（一）内地养老保险体制机制存在的主要问题当前，内地养老保险存在诸多问题，主要表现在以下几个方面。

一是碎片化严重，存在城镇职工、城镇居民和农村养老保险。社会保障内部的各类保险采取的方式不一样，有积累制的，也是半积累制的，还有其它的形式，积累制与个人的收入有很大的关系，每个人的收入又不尽相同，就自然造成养老金交费和待遇上的差异。

二是全覆盖的体制机制虽然已初步建立起来，但待遇水平不高，差异较大。截止到2012年底，内地社会基本养老制度覆盖人口大约2.6亿人，其中有l.9亿人缴费人口，7000万人为领取养老金的人，这就是说，3个人上缴工资的28%来支付1个人的养老金。

三是养老金存在缺口。内地实行养老保险积累制的职工的个人账户并不在职工自己手里，而是掌握在政府手中，基本养老保险收不抵支和的部分统筹账户挪用个人账户，就出现了职工个人账户“空账户”问题，如何加强养老金的监管，寻求投资多元途径，包括市场手段，实现养老保险金的规模不断扩大和保值增值就成为解决养老金缺口的关键。总体看来，内地养老金的维持相对来说比较紧张，这种态势还可能会进一步加剧。

四是老龄化进程不断加速，养老压力越来越大。到2012年底，内地的老龄人口已经达到1.94亿人，2013年超过2亿人，在老龄人口中，失智失能的老年人2012年已经到3600万，2013年达到3750万人。

（二）改革内地养老金体制机制的基本原则基于以上四个问题，养老金顶层设计和全面改革需要考虑以下四个原则。

一是继续深化存量改革，就是计划经济遗留下来的机关事业单位养老金改革。从这个意义上说，养老金的顶层设计就是在进一步完善增量改革的同时，深化存量改革，在改革过程中使二者逐步并轨，最后形成统一的养老金制度。当然，在这个过程中，也要看到公务员和事业单位的养老保险制度改革的复杂性，尤其是公务员，这是一个特殊群体，完全用市场方式来改革公务员的养老保险和福利制度，既缺乏国际惯例，也缺乏理论基础，需要认真研究，找到切实可行的解决办法，不可一刀切。

二是通过创新实现增量改革，就是以来在计划经济体制外逐步建立起来的城镇职工养老保险、城镇居民养老保险，以及新型农村养老保险，这些保险制度的发展不平衡，有的已经比较完善，有的刚刚搭建起制度框架，需要进一步完善。还有的需要借鉴国内外经验进一步深化改革。实现增量改革必须积极应对发展中出现的新问题，诸如老龄化快速来临，抚养压力加大等。

重启改革，一方面是进一步深化未有完成的对计划经济体制的改革，就是进一步扩大和深化存量改革，另一方面还要对改革开放35多年来作出的改革政策但已经不适应当前发展要求的部分进行改革，这就是完善增量改革。换句话说，在计划外生长起来的市场经济需要创新，在计划内未有完成的改革需要继续，当前是一场在发展中不断面临新问题的增量和存量叠加的改革，难度可想而知。如何使叠加的各部分有机结合起来，需要从时间、空间上布局谋篇，这就是所谓的顶层设计，在此基础上进行全面深化改革。

三是以平常心对待养老金改革问题。改革不是中国独有的阶段性现象，是世界各国面临的共同问题，罗斯福建立美国的社会保障体系是对美国传统的社会福利制度的改革，小布什对社会保障体制的改革是对罗斯福以来的美国社会经济环境发生巨大变化导致原有的社会保障制度难以适应现实需要而进行的政策调整。撒切尔在20世纪80年代对政府公共服务的改革是对传统的福利国家体制的改革。撒切尔、梅杰等实施以市场为导向、以经济效率为目标的改革，率先在公共部门引入竞争机制，这种以自由主义和市场化为导向的改革，将传统意义上的“国家照顾”转变为“社区照顾”，减轻了国家的负担，拓展了公共服务的内容和公共服务的供给方式。

2010年，卡梅伦执政后进一步改进公共服务体制机制，发挥社区和社会组织的作用。改革是各国发展中的常态现象，以平常心对待改革，包括养老金体制机制的改革。四是把确保老年人的基本权利摆在核心位置。养老金改革的核心是如何确保老年人的基本权利问题。根据国际劳工组织提出了有关基本社会保障权利的“核心内容”，认为基本社会保障应当包括：基本医疗保健、家庭基本福利、老年人和残疾人的基本养老保险。提供基本社会保障是政府的义务。把社会保障作为人类的基本权利也是许多其它国际组织的一贯做法。《世界人权宣言》第22条阐明：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现，这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况”。这个论述表明了实现社会权利的基本原则：人人应当享有，国家积极介入，与国家经济社会发展水平相适应。

基本社会保障是满足所有社会成员的保障，它不仅要覆盖在正规部门的人员，也要覆盖自雇就业者、兼职人员和没有固定工作的劳动者，确保他们在患病、失业、年老、病故、生育、意外伤害时的基本生活。基本社会保障也是社会权。这种社会权利表现为三个方面：第一，人有义务去满足他人的基本生存权；第二，强调正义、公平、履行义务、寻求公正的社会经济权。给予穷人实际的社会权。托马斯?潘恩进一步肯定地强调：“不是施舍而是权利，不是慷慨而是正义。”

（三）内地养老金改革的基本思路和对策实现养老金制度在当前的发展变化进程中考虑增量、存量和创新多重叠加的改革至少需要从四个方面入手。

一是进一步完善基金积累制度，探索现收现付制度存在的问题及其改革方向。现收现付制度意味着代际之间转移支付。当年罗斯福通过了《社会保障法》，缓解了经济大萧条带来的失业和贫困等问题，现在却成为福利国家必须面对的财政压力。布什自己解释道，“在1935年这种制度是非常合理的，当时每40个在职员工承担1位退休者的生活费用。但是随着时间的推移，出生率下降，人口比例逐渐变化，生活成本则不断攀升。结果，到2005年的时候，社会保障体制要求每3个在职员工承担1位退休者的生活费用。对于在21世纪头10年里步入职场的年轻人来说，这一比例将会变成2：1”。

如何让更多的人承担起自己对于社会的责任和自己对自己的责任将是问题的出发点。随着人口尤其是老年人口的增加和医疗技术的不断进步，人类业已创造的社会保障制度本身已经出现问题，可以使用的资金数量已经捉襟见肘。在美国，《社会保障法》把政府对穷人承担的责任进一步制度化。包括：第一，建立由联邦政府掌管的养老金制度，其资金来源是从工资总额中征收1%的税收，先是决定从1942年开始发放，后来提前到1940年，凡是65岁以上退休工人以个人贡献大小每月得到10至85美元。在此之前已经退休人员政府提供最高每月15美元的养老金。第二，雇员和雇主分担失业保险，联邦和州政府合办。第三，联邦政府提供资金照顾残疾人及其未成年子女。

二是积极探索各类保险在征缴、发放等方面的统一和协调问题。社会保障内部的各类保险采取的方式不一样，有积累制的，也是半积累制的，还有其它的形式，积累制与个人的收入有很大的关系，每个人的收入又不尽相同。要建立有效的社会保险关系转移接续制度。提高各级财政补助标准，确保职工、城镇居民基本医疗保险和新农合政策范围内住院费用支付比例均达到国家规定的目标。

三是继续探索公务员和事业单位的养老保险改革，努力打破双轨制，尤其是打破养老保险领域的“官本位”制度，正确处理“干部”与“群众”的关系问题。根据《社会保险法》第十条规定，公务员、参照公务员法管理人员养老金办法由国务院规定。但实际上，这两个群体，甚至包括事业单位一直游离于尽缴费义务之外，而且退休后替代系数也远远高于其他群体，这既不公平，也不合理，也是社会上多年批评的话题。改革“养老金”双轨制实际上就是李克强总理所说的出动利益格局，“割自己的肉”。

下一步，接着这个问题的基本思路是“老人老办法，新人新办法”。事业单位养老金改革一直悬而未决，各地开始试点的公务员聘任制也许会成为一个突破口。尽快解决建立公务员职业年金，通过配套改革解决“养老金”双轨制问题。

四是加快建设与老龄化需要相适应的保险制度和服务体系，尤其要及早考虑长期护理保险制度建设。老龄化加速和未来老龄人口的不断增加，医学进步会把许多致命的疾病变成慢性病，病人的弥留时间会大大延长，老龄人口的医疗支出会大大增加，如何加强医疗保险基金的管理也非常重要。有几个人群需要给与特别关注。关注农村人群。充分考虑和农村需求的差异，分别对待城市养老和农村养老。要着力解决农村80岁以上老人的补贴问题，在此基础上启动养老服务。

关注失能人群，按照国际惯例对失能老人分等级管理。关注高龄人群，要特别关注80岁以上高龄人群、低收入人群，以及失去亲人的老人。积极谋划具有中国特色的养老服务体系。着手规划和试点内地护理保险制度。从建立长期护理体系入手，规划和试点护理保险，必要时先动用医疗保险或养老保险，同时加速护理保险建设。

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