邢伟：社会保障制度建设面临的新形势和新要求

    “十三五”时期，我国经济社会发展将进入新阶段，社会保障制度面临着新形势和新要求。城镇化水平提升，要求加快城乡社会保障制度的衔接与整合;人口老龄化程度提高，要求增强社会保障制度的可持续性设计：经济进入中速增长阶段，要求合理安排公共财政的社会保障投入民生改善需求呼声渐涨，要求合理确定社会保障待遇区间;劳动力流动性提高，要求增强社会保障关系的便携性：信息化水平提高，要求改进社会保障的运行管理体制。经济结构调整将增加社会保障扩面缴费的工作难度。

“十三五”时期，我国社会保障制度仍面临着城乡发展不平衡、覆盖范围窄、统筹层次低、制度不完善等诸多问题。因此，亟须完善社会保障制度体系，实现更加公平和可持续发展，推动形成有中国特色的、适度普惠型的社会主义福利社会。

(一)城镇化水平提升要求加快城乡社会保障制度的衔接与整合

城乡分割是城镇化进程中社会保障制度面临的最大困难，由此导致城乡社会保障待遇差距等一系列问题的产生。城乡制度分割在社会保障制度发展早期具有一定的合理性，但随着城镇化水平的提高，其制度差异的弊端日益显现，负面效应也越来越大。

鉴于当前制度分割具有很深的背景特征和阶段合理性，考虑到财政承受能力和社会稳定的要求，城乡社会保障制度的衔接与整合必须分阶段、分项目逐次推进。

1.部分项目先衔接后整合。养老保险方面，先做好城镇职工养老保险、城镇居民养老保险和新农保三项制度相互之间的衔接，再整合城镇居民养老保险和新农保。医疗保险方面，先做好城镇职工医保、城镇居民医保和新农合三项制度相互之间的衔接，再整合城镇居民医保和新农合。

2.时序上先城乡居民后整体。城乡社会保障制度衔接与整合“牵一发而动全身”，可先做好城乡居民社会保障制度的衔接与整合，再着手推进整体性制度整合。

3.空间上先区内后区际，首先统筹区域内城镇居民养老保险、新农保与城镇职工养老保险的衔接，以及城镇居民医保、新农合与城镇职工医保的衔接：在此基础上，统筹区域之间城镇居民养老保险、新农保与城镇职工养老保险的衔接，以及城镇居民医保、新农合与城镇职工医保的衔接。

(二)人口老龄化程度提高要求完善社会保障制度的可持续性设计

人口老龄化是我国面临的重大基本国情之一，直接影响到老年群体的社会保障水平和社会保障制度的可持续发展。人口老龄化对社会保障的影响直接体现在养老保障和医疗保障两个领域。从制度构建理念来看，养老保障和医疗保障以保险型制度为主，需要个人参与并承担一定的缴费义务，并将保障权益与缴费义务挂钩，保障权益的享有以缴费义务的履行为前提。

对养老保障而言，人口老龄化导致老年负担系数上升，带来养老保险基金的财务危机。随着人口老龄化速度的加快和隐性债务支付高峰期的到来，养老金缺口还将继续扩大。近年来，我国养老保险收不抵支的省份显著增加。为确保养老金发放工作的顺利进行，由各级财政特别是中央财政出资弥补这一缺口。2009年—2013年，各级财政补贴基本养老保险基金分别达到1646亿元、1954亿元、2272亿元、2648亿元和3019亿元(见表1)，今后，财政补贴还将大幅度增加，才能满足养老金的支付需要。

对医疗保障而言，人口老龄化将增加医疗保险基金的支付压力。老年人的收入水平相对低于在职劳动者，而医疗费用又相对高于在职劳动者，使医疗费用个人自负部分成为老年人的沉重负担，一些老年人的养老金还不够支付医药费，从而出现因病致贫的现象。

着眼于应对人口老龄化的挑战，我国社会保障制度必须作出相应的制度性调整：

1.切实做到社会保障的实际全覆盖。提高城镇职工和城乡居民各项社会保险的参保率.提高最低生活保障的覆盖人群比重。

2.处理好“基本”和“补充”的关系。首先，要做到结构比例协调，基本社会保障的替代率不能过高，否则将挤压高层次社会保障的发展空间：也不能过低，否则将起不到应有的保基本功能。其次，要做到制度模式衔接，基本社会保险实行强制性，补充社会保险实行自愿性但享受政策优惠，二者在运营机制、保值增值、风险管理等方面可以进行资源共享和经验借鉴，以实现统筹协调发展。

3.增强基金收支的可持续能力。应尽快明确隐性债务的责任主体、清偿机制和融资渠道，建立养老金正常调整机制，合理划分政府补贴的比例结构，适时将以养老保险为主体的社会保障收支纳入财政预算，拓宽个人账户基金的投资渠道，增强养老保险基金的保值增值能力，最终实现养老金替代率的相对稳定性。

(三)经济进入中速增长阶段要求合理安排公共财政的社会保障投入

未来我国的经济增速将保持在7%~8%的中速增长区间，财政收入的增速也会随之下降。这对长期依赖公共财政投入的社会保障事业来说，将产生全面而深刻的影响。公共财政投入主要体现在以下几个领域：

1.各级财政对城镇职工基本养老保险的补贴。2009年～2013年，财政补贴年均增加300亿元以上，占当年养老保险基金总支出的比重在16010以上。

2.对城乡居民基本养老保险的补贴。以2013年为例，全年养老保险基金收入2052亿元，其中个人缴费636亿元，二者之间差额为1416亿元，主要来自于各级财政的补贴。

3.对城镇居民医疗保险和新农合的补助。2013年，城镇居民医疗保险和新农合的人均补助标准为280元，城镇居民医疗保险的参保人数为2.96亿人，新农合参合人数为8.02亿人，财政补助总额约为3075亿元。2014年，人均补助标准提高到320元，新增财政补助439亿元。

4.各类社会救助支出。2009年～2013年，城乡低保、五保供养和医疗救助的各级财政投入从991.4亿元增至2020.8亿元(见表2)。

社会保障制度要实现更加公平和可持续发展的目标，必须从“增收”和“控支”两个方面施策，具体有三项举措：

1.提高各级财政用于社会保障支出的比重。各级财政应不断调整支出结构，加大对社会保障的支持力度，逐步形成与经济发展水平相适应的社会保障待遇调整机制。根据经济发展水平和公共财政实力，逐步提高社会保障支出在财政支出中的比重。

2.建立和健全社会保障预算。中央政府和省级政府应分别建立社会保障预算，逐步将社会保障支出作为中央财政和省级财政的主要支出项目，将缴费(税)、财政拨款、社会捐赠、国有资产转让等途径形成的社会保障资金纳入社会保障预算，使社会保障收支活动受到严格的预算监督。

3.严格各项社会保障制度的支出。养老保险方面，可以考虑实施延迟退休年龄和弹性退休制度。同时，建立养老金正常调整机制。医疗保险方面，着力于控制医保支出的过快上涨，建议加强医保的第三方监管能力，通过支付方式改革、加强监管等途径来增强医保基金支出的合理化。  

表1    2009年—2013年各级财政补贴与城镇职工基本养老保险基金支出比较 

 数据来源：2009～2013年人力资源和社会保障事业发展统计公报。 

表2    2009年~2013年各级财政社会救助主要支出 

 数据来源：2009年民政事业发展统计报告：2010年—2013年社会服务发展统计报告。  

    （四）民生改善需求呼声渐涨要求合理确定社会保障待遇区阃 

    随着综合国力的增强和城乡居民收入水平的提高，我国民生得到极大改善。同时，进一步保障和改善民生的呼声也越来越高。近年来，我国各项社会保障待遇呈现快速上涨态势，年人均基本养老金、人均医疗保险支出、城乡居民人均低保补助等连年增长。以城镇职工年人均基本养老金为例，从2009年的1.53万元增加到2013年的2.3万元。同时，以城镇单位在岗职工平均工资为参照，年人均基本养老金的替代率连年下降，从2009年的46.79u/o降至2013年的43.85%（见表3），说明城镇职工基本养老金不仅没有达到政策预期目标，反而持续降低。在医疗保险领域，虽然人均医疗保险支出和医疗保险报销比例逐年提高，但个人自负部分的医疗费用也在快速上涨，使个人医疗费用负担并没有得到实质性的减轻。在社会救助领域，城乡居民的低保补助标准逐年提高，如果以城乡居民人均消费支出作参照，城乡低保的实际补偿水平趋于不断降低。综合而言，我国社会保障的保障水平呈降低趋势，公平性受到质疑。 

基于社会保障待遇对保障和改善民生的重要性，我国应建立健全社会保障待遇的确定机制和正常增长机制。要遵循各项社会保障制度的建构理念和基本原理，考虑与之相对应的公平和效率。城镇职工养老保险和医疗保险属于社会保险范畴，基于社会保险原则和大算为基础，政府要增加相应待遇也必须遵循精算原则。城乡低保以保障居民基本生活水平为目标，应根据物价水平作出相应调整，以确保受助对象的生活水平不降低。   

  表3    2009年—2013年城镇职工基本养老保险支出情况 

数据来源：2009年—2013年人力资源和社会保障事业发展统计公报。     

(五)劳动力流动性提高要求增强社会保障关系的便携性

当前，我国社会保障制度统筹层次低、跨地区转续困难成为制约劳动力流动的主要因素。提高社会保障的统筹层次已形成广泛共识，问题关键在于：提高统筹层次的范围到底是基本社会保障的全部环节还是部分环节?如果将统筹范围限定为部分环节，就需要综合考虑这些组成元素之间如何分拆，分拆带来的新增风险如何规避，以及分拆带来的新增管理成本如何消化：如果将统筹范围限定为全部环节，虽然可以避免出现部分环节统筹的特殊难题，但统筹层次提高的阻力将显著增大。

此外，统筹层次提高是分步实现还是一步到位，即是从省级统筹过渡到全国统筹还是直接实现全国统筹?省级统筹的难点在于：如何确定基本社会保障待遇标准，劳动力跨省流动后，如何重新核定其基础养老金和基本医疗保险待遇，以及如何制定各省之间社会保险基金的清算办法。全国统筹能够较好地解决社会保障关系的转续问题，充分体现了社会互助和社会公平。但难点在于如何妥善解决当前全国各地社会保障负担畸轻畸重的问题：如何统筹安排当前各地社会保险的结存资金：如何建立全国统一的社会保险业务管理平台：如何处理各地社会保险基础数据的对接问题。

综合比较来看，提高统筹层次应致力于基本社会保障制度的整体提高，不宜分拆。实行社会保障全国统筹的难度最大，但符合我国基本社会保障制度的发展方向。鉴于财力支撑和现实困难，我国社会保障制度宜分项目、分阶段、分层级地提高统筹层次，不能一步到位。

(六)信息化水平提高要求改进社会保障的运行管理体制

近年来，我国社会保障领域的信息化水平得到显著提高，电子信息台账开始全面应用，信息及时传递和数据共享已初步实现，极大提升了社会保障运行管理的效率。然而，由于种种原因，社会保障的信息化建设仍存在诸多问题，如数据平台不对接、异地信息共享不顺畅等。

应以公民身份证号码为唯一标识，以金保工程为平台，加强全国范围内社会保障信息的互联互通，重点提升中西部薄弱地区的信息化建设，做到基础信息的全面、准确和“无死角”。在此基础上，进一步加强各地区之间数据信息的及时传递和共建共享，使社会保障经办机构能够及时获取保障对象的相关信息。当信息化程度达到一定水平后，养老保险关系的异地转续、医疗保险的异地就医互认和城乡低保的审核等问题都将迎刃而解，从而大大释放了当前社会保障业务经办机构的工作压力。

(七)经济结构调整将增加社会保障扩面缴费的工作难度

我国已经进入经济结构调整的关键时期，大批落后产能将被淘汰，高耗能、高污染、低效益的企业将面临关停并转，从而给劳动就业带来相应难题，给社会保障的扩面和缴费工作增添了难度。城镇职工养老保险和医疗保险与就业密切关联，保险费由所在单位代扣代缴，费额以工资为基数，社会保险的很多事务由企业代为办理。劳动者一旦失业，养老保险和医疗保险不仅失去了管理载体，也失去了参照依据。虽然制度规定了失业者继续享有养老保险和医疗保险的权利，并做了相应安排，但显然挫伤了失业者参加社会保险的积极性。同时，一些处于调整边缘的企业感受到社会保险缴费带来的资金压力，通过各种途径规避社会保险缴费，瞒报欠缴的现象在一定范围内存在。值得注意的是，当前一些地方政府基于维持企业运行的考虑，对企业为职工不缴、少缴社会保险费的行为持容忍态度，尤其是针对外来务工人员。这种不正常也不合理的现象应该引起重视并加以制止。

针对经济结构调整带来的冲击，我国社会保障应建立起相应的预警机制。一方面，做好面临失业人员的社会保障安置，使其能够尽快转岗转业，继续拥有社会保险缴费的载体和参照：另一方面，不能放松社会保险的扩面工作和社会保险费的征缴工作，要通过各种途径解决问题，以保证社会保险的连续性和稳定性。口

参考文献：

[1]劳动和社会保障部社会保险研究所.贝弗里奇报告——社会保险和相关服务[Rl.北京：中国劳动社会保障出版社,2004.

[2]李珍等.中国社会养老保险基金管理体制选择——以国际比较为基础[M].武汉：武汉大学出版社,2005.

[3]宋晓梧.社会发展转型战略[M].北京：学习出版社、海南出版社,2012.

[4]张运刚，人口老龄化背景下的中国养老保险制度[M].成都：西南财经大学出版社,2005.

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