尹广军：城镇化背景下养老服务构建策略

城镇化背景下我国养老产业发展现状和问题

我国养老产业发展空间巨大，截至2012年末，全国共有养老服务机构4.2万个，床位381万张，接收各类人员262万人。我国的养老产业尚处于劳动密集型的服务型产业的起步状态，盈利较低而且没有固定、成熟的商业模式。通过各项政策的大力扶持，养老产业将逐步过渡到技术和资本密集型，口碑、技术、品牌将成为其未来的核心竞争力，个性化服务将成为养老产业的主要新特征。目前，我国养老产业发展面临的问题是多方面的：

城乡差异化明显，服务基础设施不完善。我国的社会养老保障制度基于参保对象的不同身份而将其纳入不同制度，从而形成了机关事业单位退休制度、职工基本养老保险制度、城乡居民养老保险制度三足鼎立的制度体系。城乡居民基本养老保险差异巨大，城镇居民养老保险高于农村居民，建立全国统一的居民基本养老保险制度迫在眉睫。此外，以城乡社区养老服务为例，资金投入不足、基础设施不完善，维护不到位和管理滞后，都制约了养老服务的发展进程。小区规划过程中忽视了老年人对于住宅以及建筑物的特殊要求，导致老年人在日常的生活中遇到很多困难。

国家养老政策执行匹配性较差。政策在制定、实施过程中整合力度不足，缺乏统一规划，不仅使养老服务不到位，还造成了资源浪费。当前社区承担了我国主要的养老服务，但由于其在人员、资金和组织上都存在明显弱势，难以保证养老服务的全面提升。老年人作为异质性较强的社会群体，其复杂多样的需求必须由成熟的服务市场供给，但目前我国的养老服务仍由政府主导，一定程度上造成了服务的供给与需求对接不足。养老服务准入和提供标准的建设滞后，国家尚未出台专门针对老年人身体状况和服务需求评估的政策和指导意见，这些都将影响养老服务水平的提升。

养老服务产业化发展严重滞后。我国养老服务尚处于初级发展阶段，其原因主要在于社会各阶层对推进养老服务产业化的认识不到位。政府对于人口老龄化的形势认识不充分，重视程度不够高。社会各阶层没有正确认识到养老产业的内涵，对养老产业发展途径基本处于观望阶段。受中国传统文化的影响，大部分老年人入住养老机构意愿不强，导致社会关于养老服务业的投入积极性低，养老服务市场的培育与发展严重滞后。目前的养老服务很难满足老年人日益增长的个性化和多元化的需求，服务项目和内容过于单一，休闲娱乐、医疗保健等相关产业没有开发起来，食品、疗养、娱乐、旅游、教育等相关项目少，没有形成完善的产业链。而且养老服务产业化发展仍存在政策扶持体系不健全、监管缺失、缺少专业人员等问题，这些都严重制约了社区养老服务的产业化发展。

完善养老设施建设，夯实养老服务基础。在城镇化背景下，通过统一规划，不断加强基础设施建设，构建完善的居家养老服务网络。结合当地总人口数量、老年人口占比及人口发展趋势，确定居家养老服务基础设施的需求，通过对当地相关基础设施的统筹规划，加强养老地产的设置，建设适合老年人居住的住宅。开发新居民区的养老配套用房，争取逐步实现与整体建设项目的规划、建设和交付同步;原有居民小区通过设立养老服务专项资金、以置换或改造方式盘活闲置住房资源等，逐步予以解决;提倡相邻社区、街道之间实行养老基础设施的资源共享，逐步形成完善的居家养老服务网络。应不断完善老年人住宅区的医疗卫生设施建设，配备专业的医护工作队伍，专业的康复中心及保健设施，建立社区老年医疗援助系统。

养老形式差异化，增强政策执行效力。不同地区的人们生活习惯以及养老方式存在着诸多差异，需要因地制宜采取最佳的养老形式。目前居家养老和社区养老的创新性举措，例如网络养老服务、志愿者养老服务、全托或日托养老服务以及活动中心养老服务等综合化一体化的养老形式受到广泛欢迎。同时，随着城镇化进程的不断加快，居家养老已经不能满足老年人的需求，社区养老能够弥补家庭养老的不足。在实际实施的过程中充分考虑不同区域养老的特征和需要，能够达到良好的效果，促进我国养老政策的不断完善。农村老年人通常没有相应的养老金，政府需要充分发挥其担当的角色，发挥政策的导向角色，针对城乡二元结构制定和颁布合理的养老政策，从政策层面不断完善养老金保障机制，使养老保险的覆盖面更加广泛，积极探索适合新型城镇化的养老保障政策。

整合养老模式，助力产业化发展。对养老模式进行合理整合，不断调整养老的结构和方式组合，将养老服务作为一个产业发展，在政府政策的引导下不断引入相关产业，建设完善的养老服务体系。加快社区养老服务与老年保险业、教育业、旅游业、食品业、心理咨询业、理财业、房产业等相关产业合作，形成相互联系的产业链，全面满足老年人多样性的养老需求，推动社区养老服务的产业化进程。加大资源整合力度，鼓励相关企业开发适合老年人消费特点的服务项目，允许相关企业依据市场供需关系自主决定养老产品和服务的价格，避免政府的过度干预，从而利用市场机制实现养老资源的优化配置。养老服务只有实现“产业化”，才能促进养老服务充分发展，实现全社会养老福利的最大化。

(尹广军 作者单位：武汉大学中国中部发展研究院)

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