推进养老保险体制改革应着眼于顶层设计

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，养老保险体制改革被纳入制度改革之中，由此揭开改革再启程、再进发新的一页。需要着眼于，结合实际积极推进城乡养老保险体制改革。

人口老龄化加速推进的需要

养老保障体系、养老保险体制的建立和改革，归根结底是为了满足人口老龄化加速推进的需要。与世界人口老龄化趋势相比，中国人口老龄趋势具有一些比较明显的特点：

其一，老龄化速度比较快和达到的水平比较高。中国人口老龄化进程，可用“快”和“高”来概括。所谓“快”，就是65岁以上老年人口占比从7％提高到17％仅需花费32年，2032年将达到17．5％；发达国家要经历20世纪下半叶和21世纪前15年共计65年时间，耗时为我国1倍。只有个别国家例外，比如日本65岁以上老年人口占比从1970年的7．1％上升到2000年的17．2％，耗时与中国相近。所谓“高”，就是老龄化达到的水平比较高。2050年中国65岁以上老年人口占比将达到23．07％，届时将比世界（16．2％）高出6．87个百分点，比发展中国家（14．6％）高出8．47个百分点，比发达国家（26．2％）仅低3．13个百分点。届时中国将跻身老龄化高水平国家行列。

其二，老龄化推进具有阶段和累进的性质。这是由过去两次生育高潮和两次生育低潮形成的不规则年龄结构，从而决定着老龄化呈现“S”曲线轨迹推进的特点。第一阶段：2000—2020年为“S”曲线底部，老龄化呈现推进较缓特点。65岁以上老年人口占比可由6．96％上升到12．04％，年均升高0．25个百分点；第二阶段：2020—2040年为“S”曲线挺起中部，老龄化呈现加速上升趋势。65岁以上老年人口占比可由12．04％上升到21．96％，年均升高0．5个百分点，增速为第一阶段的1倍；第三阶段：2040—2050年为“S”曲线顶部，老龄化呈现缓慢推进态势。65岁以上老年人口占比可由21．96％上升到23．07％，年均升高0．11个百分点，为三个阶段中增长速度最低的阶段。2050年以后，虽然老年人口占比还会略有上升，但是上升极其有限，处于“S”曲线顶部徘徊震荡状态。

其三，老龄化城乡和地区分布不平衡。以2000年、2010年两次人口普查65岁以上老年人口占比来看，市由7．00％上升到7．69％，镇由6．25％上升到7．97％，县由7．74％上升到10．06％。市、镇、县之比由1．00:0．89:1．11，变动到1．00:1．04:1．31。以县增长2．32个百分点为增幅最大，镇增长1．72个百分点次之，市增长0．69个百分点最低。老龄化由高到低降幂排列，由县、市、镇变动到县、镇、市。究其原因，主要是农村以年轻人口为主向城镇转移的结果。与此同时，老龄化地区差异也发生了新的变化：由原来自西向东逐步加深，形成西部、中部、东部“三大板块”格局，变动到西部与中部合二而一，形成与东部有一定差距的“两大板块”格局。

上述人口老龄化趋势和特点表明，中国人口老龄化对养老保障、养老保险的需求是相当巨大的、比较急迫的。如果按照现行的一套养老保险办法推行下去，到2029年养老金占GDP将超过10．0％、占工资总额将超过29．0％的 “警戒线”。应对之策在于，一方面要努力发展经济、提高经济增长质量、调整经济结构，以有效增加养老保障供给能力；另一方面要建立健全养老保障体系，改革现行的养老保险制度。养老社会保障主要包括养老社会保险、老年社会福利和老年社会救助，主体是养老社会保险。面对人口老龄化的加速推进和“未富先老”的客观实际，积极推进养老保险体制机制改革是养老全局的关键。

养老保险改革彰显社会公平

党的十八届三中全会通过的 《决定》，是当前政治、经济、社会改革的纲领性文献，养老保险体制改革也要以此为遵循。回顾35年走过的历程，各界对改革阶段的划分不尽一致。笔者以为，阶段划分宜粗不宜细。因为每个阶段不是孤立的，前一个阶段与后一个阶段之间有着必然联系，是后一个阶段得以继续的前提和条件。如此，可粗略地将35年的改革划分为三个阶段：第一阶段（1978—1992年）是改革起步和试验推进阶段；第二阶段（1992—2013年）是改革铺开和向顶层设计过渡阶段；第三阶段 （2013年以来）是全面深化改革阶段。不同阶段改革的重心有所不同。从一个特定的视角观察，第一阶段和第二阶段，改革的重心在解决效率问题上。众所周知，新中国成立后，学习前苏联建立起高度集中统一的计划经济体制，这对于初期的国民经济恢复和基础工业体系的建立，曾经起到过巨大作用。然而实行一二十年后，这套体制无法克服的弊病日益暴露出来，陷入“一统就死、一放就乱”的死胡同。在国有企业、农村人民公社一统天下的形势下，“三个人的活五个人干”、“出工不出力”成为常态，“多劳不多得”、“少劳不少得”也习以为常。劳动生产率是新制度战胜旧制度最重要、最主要的东西，效率低下成为阻碍社会生产力发展的致命伤。因此，改革的方向是最大限度地调动人、财、物各种要素的潜能，通过改革激活各种要素的活力，释放新的生产力。由最初的发展商品经济、计划调节与市场调节相结合，到最后落脚到建立社会主义市场经济体制改革目标。实践证明，以效率为重心的改革取得成功。经济发展创造GDP年均增长9．8％的骄人业绩，成为世界第二大经济体，并且正在向第一大经济体靠近；经济结构发生了根本性转变，人民生活获得显著改善和提高；社会事业发展迅速，社会保障体系初步形成等。

然而，任何事物总有其两面性，“有所得必有所失”是普遍适用的规律，改革也不例外。对于改革中出现的问题，党的十六届三中全会概括为经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等。纳入前面笔者所说的特定视角观察，可以说，前30年通过以效率为重心的改革调动起各种要素的积极性，达到了让经济发展起来、一部分人先富裕起来的目的。30年以后，起码在当前的改革阶段，要在巩固前一阶段经济体制改革成果的基础上，通过将改革重心转到公平问题上，促进经济继续发展，使全体人民共同富裕起来。形象的说法是：改革前30年着力把蛋糕做大，后30年则主要放在提升蛋糕质量，尤其是切好并分好蛋糕上。

显然，这个大背景对于中国养老保险体制改革太及时、太重要。在这样的大背景下，从中国人口老龄化和社会经济发展实际出发，养老保险体制改革的要义可以概括为：一要着眼于顶层设计。改革再启程，是继初期试验阶段、中期由 “摸着石头过河”向顶层设计过渡阶段之后，走向深水区、全面深化改革的阶段。改革要有顶层设计的理念、框架和决策。二要坚守公平原则。在扩大养老保险覆盖面、提高养老保险水平的过程中，养老保险改革应突出社会公平，发挥改革调节、促进社会公平的功能和作用。三要有坚定的信心。养老保险深水区的改革，难度大、任务重、情况复杂。改革方案经过试验、取得成功并敲定之后，就要下定决心和保持足够的耐心，坚定不移地推行下去。

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