周沛：学者视野社会福利理论：福利制度、福利体制及福利体系辨析

　字体小大时间：2014-09-01来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:社会福利是人们改善生活水准、提高生活品质的永恒追求。福利具有客观供给与主观评价两重属性，只有供给水准高、主观评价好的福利才是合理的社会福利制度与理想的社会福利状态。社会福利有福利制度、福利体制及福利体系之形式不一、内容不同的表述方式。福利制度主要以政

周沛（南京大学，江苏南京 210023）

〔摘要〕社会福利是人们改善生活水准、提高生活品质的永恒追求。福利具有客观供给与主观评价两重属性，只有供给水准高、主观评价好的福利才是合理的社会福利制度与理想的社会福利状态。社会福利有福利制度、福利体制及福利体系之形式不一、内容不同的表述方式。福利制度主要以政府的介入程度与福利的刚性政策为特徵；福利体制主要以福利的具体推进与运作方式为特徵；福利体系主要以福利实施中多元化主体、多维度项目、多样化手法的“福利整体”为特徵。三者间既有联繫，更有区别。厘清三者之间的关系，不仅有理论意义，对于推进我国社会福利事业发展，更具有实际应用价值。

〔关键词〕社会福利；福利制度；福利体制；福利体系

〔中图分类号〕C913.7〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9314(2014)04-0080-06〔收稿日期〕2014-06-03

〔基金项目〕国家社科基金一般项目“积极福利视角下残疾人就业问题研究”（14BSH104）

〔作者简介〕周沛，南京大学政府管理学院教授、博士生导师，中国残疾人事业发展研究基地、南京大学残疾人事业发展研究中心主任

社会福利是关乎民生，关于社会公平公正，关乎社会发展的重要制度、政策与项目措施，是社会管理与社会建设中不可或缺的重要内容。目前，社会福利理论研究与实际推行在我国方兴未艾，但是，对于社会福利尚存在著不同理解。在概念界定与应用上，就有社会福利制度、社会福利体制及社会福利体系、社会福利政策等多种表述。这种不同的表述方式，不仅不利于人们把握社会福利的本质内涵，也不利于社会福利实际工作的推进。本文试图就社会福利概念及社会福利制度、社会福利体制、社会福利体系之异同做一展开性探讨。

一、福利与社会福利

福利是包括物质和精神内容的“福”与“利”，是一种幸福和利益的结合体。《后汉书.仲长统列传》之《理乱篇》有“使奸人擅无穷之福利，而善士挂不赦之罪辜”的论述，这裡的“福利”具有物质层面的“幸福和利益”。而韩愈在《与孟尚书书》中的“何有去圣人之道，舍先王之法，而从夷狄之教，以求福利也”之“福利”，则指向了强调人们精神层面的幸福感与满足感。〔1〕

英文主要有四个单词来表述“福利”：welfare，wellbeing，benefit，interest。后三个单词主要意指“安宁”、“幸福”、“利益”、“好处”、“恩惠”等等，仅限于对个体或少数人的利益提供，缺乏公共性与社会性，因此，不是对“福利”的最好表述。如果从公共性、社会性角度看广大社会成员所享有的“幸福”，则welfare一词能够很好地反应出福利的内涵。从词源上看，英文的“福利”为well与fare之组合，意指“美好的生活”。福利是幸福、快乐、健康的生活状态，一种好的生活状态或满意的生活品质，是个体或群体所追求的理想目标。具体看，福利应当具有三个方面的含义：

其一，基本生活保障。在任何时期，广大社会成员的基本物质生活，包括衣食住行医等物质生活的方方面面，都必需能够得到保障与满足。政府在立法的基础上，通过制度化的社会保障，为社会成员提供基本就业、基本医疗、基本养老等基本生活福利。对于特殊弱势群体，政府及社会通过社会救助方式为其提供救助金或生活资料，以保障其基本生活。这是社会福利的基本层面。其二，生活水准改善、生活品质提高。如果说社会保障的目标定位是保障基本生活，那麽，社会福利的目标定位应该是在保障基本生活的基础上，不断改善生活水准，提高生活品质，这是社会福利的本质内涵。不断提高民众的生活水准，改善其生活品质，实施普惠型福利，是福利发展的本质要求与具体体现。第三，生活状况的满足程度。福利具有客观性与主观性两种属性：一方面，是客观的福利供给与获得，即政府及社会为民众提供了多少福利项目及何种福利水准，民众获得了多少具体实际物质性福利；另一方面，是民众对获得的福利之主观认可与评价，即他们是否在心理上对其生活状况感到“幸福”与“满足”。如同安东尼?吉登斯所言，“福利在本质上不是一个经济学概念，而是一个心理学概念，它关乎个人的幸福”。〔2〕满足程度是福利的最高层面。

福利的客观现状是个体和群体取得幸福和快乐的重要物质基础；而福利的主观感受则在很大程度上决定著对“福利”供给的评价与认可，二者缺一不可，是一个问题的两个方面。正如马歇尔所言：“福利与对状况良好、幸福的体验和良好状况的形成条件有著複杂的联繫。说一个人活得好，是指他实际生活得好并且感觉也好（doing well and feeling well）”。〔3〕由此看来，福利是一个涉及物质与精神层面的複合体，是社会发展中个体与群体永恒的目标追求与价值选择。

福利成为公共産品且具有社会性特徵时就是社会福利。福利和社会福利具有内在的逻辑联繫，“福利”是内核，“社会”是外延，“社会福利”就是福利在社会中的推行与实施，是社会层面的福利。美国学者威廉姆 H?怀特科（Willianm H?Whitaker）认为，“社会福利是指社区或社会的满意状况。在此意义上，社会福利是社会不断追求的结果，在这一追求过程中，人们对生活品质是什麽及应该是什麽进行了界定，并且努力把之变为现实”，“社会福利是指对一国的社区或社会的满意状况做出贡献的社会福利计划的总和”。本文认为，可以从四个方面对社会福利加以诠释：

第一，社会福利首先表现为福利的公共性与社会性，是整个社会的福利供给状况与满意程度。社会福利以“福利”为基础，但又超越了个体“福利”的范围，它不仅仅是个体所过的“好日子”，也不仅仅是个体自我的精神感受，而是整个社会的公共産品供给，是所有社会成员所追求的改善生活水准，提高生活品质的问题。第二，社会福利是一个体系，由众多内容与项目构成。不管是公共政策或社会政策实施的广义社会福利，或是针对特殊群体的狭义福利，抑或是以提高生活水准为追求的发展型福利，都是不同层面的社会福利，构成了一个多种福利项目在内的“大福利”体系。具体包括社会救助、社会保险、社会优抚等社会保障举措，普惠型福利及特惠型福利举措，社会服务、社会工作，社会福利计划、社会福利津贴以及帮助人们克服困难的措施，还包括精神方面的支援等等。第三，社会福利是社会发展中一项必不可少的社会制度和社会政策。作为制度的社会福利，可以被理解为制度实体，亦可以被理解为一种“制度化的集体责任”。由于社会福利概念的宽泛和模糊，也由于政府大规模地承担起促进社会福利的责任，很多政府部门都承担著提供某种社会福利的功能，在大多数国家和地区，已经很难把社会福利作为一种制度实体来考察。因此，有些研究者把社会福利作为“制度化的政府责任”来对待。〔4〕第四，社会福利是社会运作中的必需，是社会个体和群体提高生活品质的永恒追求。伴随著社会经济的发展，人民群众对福利的需求与追求越来越强烈，社会福利就是在保证基本生活的前提下，不断改善生活水准，提高生活品质，是社会发展的必然结果与永恒目标追求。

二、社会福利制度、社会福利体制及

社会福利体系之辨1.社会福利制度

社会福利制度（Social Welfare Institution）常常在很多文献资料或实际工作中加以运用。诸如“探讨中国社会福利制度改革的目标及实现路径”，〔5〕“社会保障制度研究的内容主要局限于国家社会福利制度”。〔6〕钱宁教授认为，社会福利是一种制度，是人类社会为达到事实上的福利目标而建立的某种制度设置。〔7〕王思斌教授指出，我国目前的社会福利制度应实现从补缺型福利向普惠型福利的过渡，构建适度普惠型社会福利制度。〔8〕这是把社会福利看作为一种制度而存在。〔9〕制度应该是指与社会、经济、政治、文化等紧密联繫在一起的，带有全局性、宏观性、政策性、政治性、方向性以及管理特徵的的某种体系，如社会制度、宗法制度、经济制度等等。而社会福利制度则是社会经济制度中的派生制度或附属制度，是在特定社会经济制度下，根据具体国情构建起来的，旨在保障公民基本生活、提升生活水准的一种国家制度。我们可以从以下两个方面来理解社会福利制度：

第一，政府介入是社会福利制度的基本特徵。梅志里（Midgly）指出，制度主义最基本的一点是，社会福利通过政府机制得到最大限度的加强，制度主义的社会政策和项目具有法定权威、公共拨款、科层化及广覆盖性等特徵。〔10〕之所以把社会福利制度看成是国家制度，概因为通过政府机制，社会福利可以得到最大限度地加强与实施，即政府机制和政府干预是增强人民福利的有效途径，制度在其中起到十分重要的保障作用。国家作用的增强标志是政府通过法律、财政措施建立起为公民提供福利的制度，社会福利制度从无到有、从零散到健全，是社会福利发展的一条非常明晰的线索。〔11〕威伦斯基（H?Wilensky）和李宾斯(C?Lebeaux)认为，政府对福利的介入是工业化发展的结果，因为工业化破坏了传统的社会福利机制，如家庭、亲属支援网等；工业化使得工人生活风险加大，失业、工伤、疾病等都会导致收入中断而引起贫困。这些问题仅仅依靠个人和家庭是难以解决的。于是，政府担负福利就是责无旁贷的。无论是1601年的伊丽莎白济贫法，抑或是1883、1884以及1889年德国的三次社会保险法，还是1935年的美国社会保障法及1942年的贝弗里奇报告，都体现出了政府介入在福利制度中的重要作用。从社会福利制度安排到社会政策的制定与实施，没有政府的介入与推动，就没有作为制度而存在的社会福利，充其量只能是某些社会福利的项目举措。

第二，福利政策的刚性特徵是社会福利制度的重要特徵。与制度相联繫，必然有相应的政策设计与实施以便制度得以落实。社会福利政策就是对社会福利制度的具体展开实施而制定的规则。作为福利制度下一层级的福利政策，必然具有其刚性特徵。而福利政策的刚性又维护了社会福利制度的“合法性、合理性和现实性”。福利政策具有对象的普遍性与政策实施的不可改变性特点。所谓政策对象的普遍性，是指福利政策的制定与实施不因对象不同而不同，只要在特定范围内与条件下，所有的社会成员都应该享受到制度性社会福利。所谓政策实施的不可改变性，特指在刚性原则下，政策所涉及的内容，不可以因人、因事而有任何改变，其政策实施标准是一致的。

2.社会福利体制

“社会福利体制”（Social Welfare Regime）又称为“社会福利模式”或者“社会福利范式”。“社会福利体制”的概唸经常用于理想福利类型的划分，比如英国社会政策鼻祖蒂特马斯将社会福利分为三种模式：“剩馀福利模式”、“工作能力——成绩模式”、“制度性再分配模式”。〔12〕除了蒂特马斯范式，关于福利体制的经典论述不能不提及丹麦学者艾斯平?安德森在《福利资本主义的三个世界》中的研究。

艾斯平?安德森以经济合作与发展组织中的18个国家为研究对象，以“非商品化”为主要的分析比较维度。所谓“非商品化”，即“个人福利相对地既独立于其收入之外又不受其购买力影响的保障程度。”〔13〕另外，他将“社会权利”作为自己福利体制研究的起点，认为社会权利的扩展与非商品化程度呈正相关变化，即社会权利扩展程度越广，非商品化程度越高。在这样的研究框架下，艾斯平?安德森将福利体制划分为“自由主义体制”、“保守主义体制”与“社会民主主义体制”三种理想类型。由于认识到福利体制仅仅限于对资本主义福利国家的描述和分析所存在的不足，艾斯平?安德森在20世纪90年代末的著作中，修正和完善了他的观点。在《后工业经济的社会基础》一书中，艾斯平?安德森儘管仍然沿用了“福利国家”的分类学，但他指出，资本主义福利国家“三个世界”的划分显然存在缺陷，因为存在第四种模式比如澳大利亚模式、地中海模式和东亚模式。〔14〕

从中文词源看，人们是将“体制”视为低于“制度”一个层面的概念来理解的。制度是宏观层面的框架设计，而体制则是在制度框架之内的运作秩序及程式。体制是形之于制度以外的运作方式与具体表现，是经济、政治、文化等社会生活各方面事务管理与运作的规范体系。例如国家领导体制、经济体制、军事体制、教育体制、科技体制等。制度决定体制并由体製表现出来，体制的形成和发展要受制度的制约。一种制度可以通过不同的体製表现出来，例如，社会主义经济制度既可以採取计划经济体制的做法，也可以採取市场经济体制的做法。从广义上讲，制度、体制都属于制度范畴，既相互区别，又密不可分。制度制约体制，体制又对制度的巩固与发展，起著积极的促进作用。

社会福利体制是在政府福利制度与政策的框架下，社会福利的具体推进运作方式及实施项目，或分类依据等等。如艾斯平?安德森把“非商品化”作为依据，就划分出三种不同的福利体制。我国福利体制是在政府福利制度与政策的框架体系下，在“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”〔15〕的总体原则下，对具体对象、内容、实施方式，通过不同的规范性举措而加以展开的总称。不过，在实际生活中，我国使用福利体制概念者较为鲜见。

3.社会福利体系

社会福利体系是由若干具有利他性与福利性特徵的制度性、专业性、服务性，能够为公民的物质生活带来保障、精神生活带来慰藉，并提升他们生活品质的若干举措或手段而构成的“福利整体”。社会福利体系应该包括一切社会化的、给所有社会成员带来实质性的满足感、幸福感，能够解决他们实际问题的制度性、专业性、服务性的体系或制度。福利体系具有“福利性”、“社会性”与“系统性”的特点。〔16〕社会福利体系建设及其项目的实施就是社会福利责任基础、责任关系、责任结构重新选择、调整与界定的过程。〔17〕可以从四个维度来理解社会福利体系：

其一，社会福利体系是一个旨在保障公民基本生活和提升公民生活品质以及社会福利水准的有机整体。社会福利体系不仅表现为对公民的基本生活保障，更把提升公民的生活福利水准作为自己的目标追求，因此，社会福利体系不是单一的制度，而是系统的有机整体。其二，社会福利体系追求社会平等和公正。社会福利体系通过制度性、政策性以及专业化和职业化的多元化手段，使社会成员共用平等的机会和机遇，共用改革开放和社会发展的成果。其三，社会福利对象的全民性。社会福利体系涉及到多元化的福利手段，包括制度化的社会保障、普惠型的社会福利、专业化的社会服务等，因此，其福利对象应该是全体社会成员。其四，社会福利体系的非功利性和服务性。这是社会福利体系最明显的特徵。无论社会保障、社会工作抑或社会服务，其基本目标都是为社会成员提供非营利性、非功利性的社会服务，社会福利体系提供的是公共産品，以“利他主义”为基本理念及价值取向。

三、社会福利制度、社会福利体制与

社会福利体系的关系我们可以从福利责任主体、福利对象、具体内容、供给方式等视角来分析三者之区别：

1.福利供给主体

社会福利制度强调的是“制度”，“制度”的设计者、规范者及推行者是政府，政府是社会福利制度的责任主体。政府承担著为全体公民提供社会救助、社会保障与公共福利的责任。社会福利制度中政府的主体责任表现为政策制定、组织推行、资金安排、监督落实等。从制度角度看，福利主体是一元的。

社会福利体制基于“市场”、“政府”与“家庭”这样的“福利三角”框架，强调“市场”、“政府”与“家庭”三类福利主体在不同的福利体制中的福利角色。比如按照艾埃平?安德森的论述，“自由主义体制”中，市场在福利提供中扮演核心角色，家庭与国家角色均处于边际性的地位；“保守主义体制”则是以家庭角色最为重要，国家扮演辅助性角色，而市场的作用只是边际性的；“社会民主主义体制”是以福利国家的角色为核心，而市场与家庭的作用只是边际性的。不同的福利运作体制，就有相应的不同主体，这裡，福利主体是三元的。

社会福利体系中的责任主体是包括政府、社区、非政府组织、家庭、市场等在内的主体结构。政府是该体系的首要责任主体，非政府组织是重要的辅助性主体，社区是社会福利的支撑性主体，家庭是社会福利的传统主体，市场是社会福利的补充性主体。各主体各司其职，体现出福利主体的多元化特徵。

2.福利实施对象

社会福利制度中的福利实施对像是在宏观层面上，于“制度框架”范围内，“作为制度的社会福利”所面对的公民。无论国外通用的“广义福利”概念，还是国内归属于社会保障制度之内的“狭义福利”概念，都由制度“规定”了其福利实施对像是全体公民，也即对象上的“全覆盖”。如接受社会救助的弱势群体、参加社会保险的企业职工及就业群体，以及一些需要特殊照顾的群体，比如老年人、儿童以及残疾人等等。

社会福利体制所涉及的对象，则是根据福利实施方式的不同而有差异。不同的社会福利体制，其福利客体对象也相对各不相同。从埃斯平?安德森所论看，社会民主主义体制的客体范围最广泛，包括了全体社会成员；自由主义福利体制的客体范围最为狭窄，主要指社会上不能自己解决基本生活的弱势者，“给付主要提供给那些低收入的、依靠国家救助的受保护者”；〔18〕保守主义福利体制则涉及到家庭等对象在福利供给中的作用。

社会福利体系的客体对象则较为微观与具体，是根据福利体系中各子系统的福利服务内容之不同而相对应的客体对象，包括制度化社会保障的覆盖对象、专业化社会工作的介入对象、社会支援网路中的服务对象，等等。儘管这裡福利对象也是所有社会成员，但是，其侧重点不在于制度安排，而是根据福利项目来确定或分类。

3.福利供给内容

社会福利制度是制度化的福利。我国主要包括最低层面的社会救助、基本层面的社会保险、特殊层面的社会优抚、狭义层面上的“社会福利”，狭义层面的社会福利特指国家对无人赡养的孤寡老人、无人抚养的失依儿童、无人照料的残疾人等等不能依靠自己的力量解决基本生活的特殊弱势群体，由国家建立福利院为其提供基本生活的福利。以及以国家政策为依据的各种福利项目，如新农保中60岁以上农民每月可以从政府领取不少于55元的基础养老金等普惠型福利。制度化福利以物质性福利为主，以现金给付为福利供给主要方式，而服务性与精神性、心理性的福利供给则不属于制度福利层面的内容。

社会福利体制是一个国家或地区福利安排的运作方式，其基本内容包括从市场、政府以及家庭所获得的一切物质性与非物质性的福利，不同的福利体制对应于侧重点不同的福利内容。自由主义福利体制强调个人在市场中的权利，注重寻求市场解决的方式，认为国家的介入越少越好。其基本内容是基于“劣等处置”原则调整基础上的家计调查式的社会救助与基于契约原则和保险精算原则基础上的社会保险方案相结合。“居支配地位的是经济调查式的社会救助、少量的普救式转移支付或作用有限的社会保险计划”。〔19〕保守主义福利体制强调社会整合和国家强力介入的社会政策，国家提供基础公共年金与社会保险，但是同时又赋予家庭承担与提供福利的责任，让家庭取代福利国家来提供各种服务。而社会民主主义福利体制则是基于国民收入再分配基础上的普惠型福利，福利项目多，福利水准高。

社会福利体系是由若干具有福利性和利他性特徵的制度性、专业性、服务性的，能为公民的物质生活带来保障、精神生活带来慰藉、提升他们生活品质的若干举措或手段构成的“福利整体”，〔20〕是在福利制度与福利体制运作下所有福利项目的集合体。一个社会所有的福利内容都可以被归纳到福利体系中来，包括政府、社会组织、社区、家庭等提供的，涉及物质、心理、服务、文化、权利等各方面的福利项目。4.福利实现方式

社会福利制度的刚性与内容的政策性，决定了其供给方式的单一性。在制度框架下，福利供给严格按照政策规定执行，执行主体大多为政府职能部门。通过标准性的现金给付是其常用方式，如最低生活保障的申请与发放、社会保险的缴费、给付与管理、普惠型福利的具体实施、政府福利的具体落实等等。

社会福利体制中福利的供给方式与该福利体制类型的具体特点密切相关。比如自由主义福利体制强调市场的、货币化的、具有等价交换性质的供给方式，其福利主要通过个人在市场得到福利与服务。保守主义福利体制义以基于技术性的社会保险供给为主要特色，同时又强调家庭的福利供给责任，让家庭取代福利国家来提供各种服务。社会民主主义福利体制是通过福利国家提供普惠式的福利与服务，服务型的供给方式明显。21〕

社会福利体系内容的多元性决定了其供给方式的多样化，传统的物质性制度化的方式比如现金给付、实物发放等仍然发挥重要作用。除此之外，一些新型的方式，比如服务提供、心理援助、凭单兑换、资産建设、权利维护等方式也得到广泛运用。

本文认为，社会福利制度、社会福利体制与社会福利体系三者，是根据相对不同的视角，以不同的依据而得出的相对区别的概念，三者并非彼此绝对孤立的概念，而是存在著一定的联繫。社会福利制度是福利的顶层设计，在根本上明确了一个国家与地区社会福利的责任关系与社会福利的基本特质；社会福利体制是社会福利制度得以实施的具体路径与措施，是制度的具体运作形式；社会福利体系则是以福利体制为基础的社会福利框架的具体展开。三者之间是一个由抽象到具体，由宏观到微观，由政策制定到福利实施的连接或连续的过程。

在当前“统筹推进城乡社会保障体系建设”，“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”〔22〕的背景下，“社会福利制度”与“社会福利体系”的提法更为适合我国社会福利发展的实际。其一，国家层面要有完善的社会福利制度，包括福利制度安排、政策制定、经费投入等诸多方面，需要有政府的制度保证；其二，社会福利制度又需要加以具体化，要通过福利体系来加以落实。责任主体多元、福利对象全面覆盖、具体内容多层面、福利供给方式多样化的“社会福利体系”应得到更多的强调。构建适合中国国情的社会福利体系，是满足公民日益增长的物质文化需求的基本保证，也是促进社会稳定与社会发展的“推进器”。

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