周海旺：用社会活力推动养老机构建设

经过最近10年的快速发展，上海的养老机构床位数已经达到老年人口总数的3%，初步实现了“9073”的养老服务格局，但是，近年来，在人口老龄化加速发展的同时，养老机构建设步伐却在放慢，养老机构发展遇到了瓶颈。《上海市养老设施布局专项规划》（公示稿）中提出了加快上海养老机构建设的一些重要政策，本文结合该规划内容从战略层面对上海养老机构发展问题进行探讨。

人口老龄化下对机构养老的需求

从2025开始，上海将进入人口高龄化加速发展阶段，80岁以上老人大幅度增加。在高峰阶段的2030-2040年间，上海平均每年将净增加10万高龄老人。

随着上个世纪50年代出生高峰期的人口逐渐进入老年期，老龄化速度在加快，老龄化程度在加深。2013年底上海60岁及以上老年人口数量达到387.62万人；其中80岁以上高龄老人71.55万人。人口老龄化、老年人口高龄化、家庭小型化、老人空巢化正在向纵深发展。

据我们预测，2011-2020年是60-69岁低龄老人增长速度最快的阶段。2011-2020年10年间，上海60岁以上老年人口数量将净增加203万人。随着家庭小型化的发展，家庭越来越难以承担对患病老年人的照护责任，养老服务社会化的压力在增加，但还没有进入需求的高峰阶段。从2025开始，上海将进入人口高龄化加速发展阶段，在高峰阶段的2030-2040年间，上海平均每年将净增加10万高龄老人。

上海家庭结构正在经历从三代到两代再到独代的变迁，尤其是家庭结构日益小型化，使得家庭养老在经济支持、生活照料、养老看护和精神赡养等方面全面削弱。对于高龄、残障、失独老人，在生活不能自理时，很多人需要入住养老机构。

预计到2050年，上海户籍老年人口将达到650万人，如果按照3%、4%、5%的比例分别计算，需要入住机构养老的老人数量依次分别将达到20万人、25万人、30万人。从未来长期需求趋势看，上海养老机构床位还需要比目前增长1-2倍。

上述这些数字还没有考虑未来大量非上海户籍老人在上海养老的需要。从2011年下半年开始，上海“综保”转为城保，外来非人才类的一般从业人员也可以参加上海的城镇养老保险，一下子增加了300多万城保缴费人员，他们中不少人如果满足获取养老金的条件，以后可能在上海养老，保守估计，到2050年这类老年人口将增加100万以上。由于越来越多的新迁入人口是独生子女，未来他们的父母也可能跟随迁入上海，进一步增加了上海的养老需求数量。

结构矛盾与体制机制问题

2006年到2010年，上海民办养老机构从218家增加到332家。2010年到2013年，只有2011年增加了3家，最近两年分别减少5家和16家。社会办养老机构的发展已经遇到了瓶颈。

“十二五”以来上海养老机构建设速度放慢结构矛盾凸显：

养老机构床位建设进展较慢。按照“十二五”规划要求，至2015年上海养老床位新增2.5万张，总量达到12.5万张，其中2/3必须公建。现在“十二五”规划的时间已经过半，但养老床位数建设目标没有过半。到2013年底，全市养老机构共计631家，政府办317家，社会办314家；床位离2015年12.5万张的目标还有1.7万张的差距。

养老机构供需不平衡，中心城区人满为患，而社会办机构、郊区机构入住率低。中心城区养老机构床位数普遍没有达到老年人口数量的3%。一方面中心城区的政府办养老机构“一床难求”；另一方面，地处郊区的社会办养老机构床位空置率高。2012年底，全市10.52万张养老床位收住老人6.8万人，总体入住率不到70%，个别郊区社会办养老机构实际入住率仅18%。上海的房价很高，而现在对养老机构建设的补贴标准比较低，郊区大概每平方米补贴2000元，2012年底租借房屋开办的养老机构床位占总量的46.4%。

社会办养老机构增长乏力，最近两年数量反而在减少。2010年到2013年，只有2011年增加了3家，最近两年分别减少5家和16家。很明显，社会办养老机构的发展已经遇到了瓶颈。

老人入住养老机构的标准不明确，评估不规范。由于缺乏统一、规范的入住标准审核，一些需要入住政府办养老机构的困难老人进不去，而一些经济条件、身体条件都比较好的老人长期居住，造成养老资源的错配。另外，2012年底全市631家养老机构中，有85家内部医疗机构经市医疗保险办公室批准实现医保联网结算。其中26家纳入医疗账户段结算， 59家纳入共付段结算范围。由于绝大部分养老机构没有纳入医保，入住的老年人看病很不方便。

上海养老机构发展存在深层次的体制机制问题：

养老机构建设规划滞后，建设用地严重短缺。最近几年，除了大型居住区养老用地外，养老机构建设用地普遍存在规划难、落地难的问题。特别是中心城区，可挖掘的潜力有限，有的区历史欠账尚未完成，在新建床位的同时，现有的部分床位还可能流失，全市2011年、2012年、2013年三年中有6084张原有的床位流失。《上海市养老设施布局专项规划》规划期限为2013-2020年，规划展望到2030年，可2030年上海才刚进入高龄化快速发展阶段，养老机构的大规模需求还在后面。

市级政府部门对养老机构建设投入严重不足。从2006年到2012年，上海市级财政对养老机构建设的投入每年只有区区5000万元甚至更少，投入主体是区县（含街镇）级和社会力量。由于各区县财力差距悬殊，而养老机构建设的重点地区郊区，当地政府部门财力远远不如中心城区。社会办养老机构由于得到的政府补贴有限，经营压力大，投入的积极性也在下降。

政府办与社会办养老机构的补贴标准差异大，影响了社会办养老机构的发展。一些社会养老机构经营场地绝大多数是租来的，主要的负担还是由民营企业承担，在运营中得到的政府补贴或者帮助也不如政府办机构。这些民营企业为了降低成本，往往选址在地理位置相对偏远的地方，聘用的服务人员参差不齐，硬件设施和服务质量不高，而收费高于政府办机构，很多民营机构勉强维持运营。

养老机构建设缺少顶层设计，规划、建设和运营补贴没有实现全市统筹。区域分割的投入体制，造成郊区有土地缺资金，而中心城区有资金缺土地，并且中心城区的老人入住郊区的养老机构往往得不到户籍所在地和养老机构所在地的补贴，这些都造成中心城区床位紧张，而郊区床位空闲的不合理现象。随着人口老龄化的发展，这种矛盾越来越突出。

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