粤浙养老保险缴费是否存在制度套利？

——政策博弈：养老金结余大省PK养老保险全国统筹

武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授

（中国养老金融50人论坛核心成员）

众所周知，社保降费的最大空间是职工基本养老保险，而不是其他四险（医保、失业、工伤、生育）。2016年国务院发布职工基本养老保险企业降费安排：凡企业缴费比例20%以上的省份，可降至20%；凡企业缴费比例为20%的，可降至19%。然而，广东和浙江两省却是两个例外的省份，因为两省早在若干年前就私自将职工基本养老保险企业缴费比例降至14%或14%以下，这一企业缴费比例竟比其他省份低6个百分点以上，目前两省已无降费空间。

粤浙两省大幅降低职工基本养老保险的企业缴费，其底气何在？原因有二：一是地方财力充盈；二是职工基本养老保险基金结余规模较大。不过，最初粤浙两省职工基本养老保险企业缴费率也是较高的，但后来下调的速度却很快。

1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，其中明确规定：企业缴纳基本养老保险费（以下简称“企业缴费”）的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。因此，企业职工基本养老保险建立初期，全国各省大体确定了企业缴费比例为20%左右。

2009年之前，广东省由于地区经济差异大，各地企业职工基本养老保险单位缴费比例长期不统一，单位缴费高的地区有湛江、广州、韶关等地，最高达22%；最低的是佛山、中山、珠海、深圳仅为10%；有的地区甚至按企业所有制类型制定了差异化的单位缴费比例。缴费高的地区一般是老工业基地，国有企业退休人员较多；缴费低的地区则为发达地区，年轻人参保较多。

2009年，广东省劳动保障厅发布《关于进一步规范全省企业职工基本养老保险单位缴费比例管理的通知》，决定将单位费率调整分三步实施：第一步，从2009年7月1日起，鼓励有条件的地区在经省劳动保障厅批准后将单位缴费比例高于18%的降低为18%，其他各市的单位费率保持不变。第二步，从2010年7月1日起，鼓励将单位缴费比例高于16%的市及省直单位降低为16%，将费率低于12%的地区调整为12%。第三步，从2011年7月1日起，将单位缴费比例高于15%的地区调整为15%，将费率低于13%地区的费率调整为13%。

2014年底，广东省政府发布《关于统一企业职工养老保险缴费工资下限和单位缴费比例的通知》，通知决定：从2015年1月1日起，将全省各地级以上市企业养老保险单位缴费比例统一至13%-15%，其中单位缴费比例高于15%的调整至15%，低于13%的调整至13%，单位缴费比例在13%至15%之间的维持不变。同时，各地级以上市对本市户籍人员和非本市户籍人员，对不同所有制企业必须执行统一的单位缴费比例，不得执行不同的单位缴费比例。

2017年广东省发布《关于进一步统一全省企业职工基本养老保险单位缴费比例的通知》，根据通知，自2017年7月1日起，全省地市企业职工养老保险单位缴费比例统一至14%，其中单位缴费比例高于14%的调整至14%；低于全省统一比例的，逐步过渡至全省统一比例。

这就是广东省企业职工基本养老保险单位缴费标准从县市统筹走向全省统筹的全过程。

再来看看浙江省的情况：在全球性金融危机爆发后，2008年11月浙江省政府作出决定，根据各个统筹地区的基金支付能力情况，逐步将全省基本养老保险企业缴费比例统一从之前原则上不超过20%降至12—16%区间内，城镇个体工商户和城镇灵活就业人员的缴费比例仍统一按20%执行。

2010年10月，浙江省人社厅进一步提出当年的社保减费目标是：用人单位养老保险费缴纳比例高于14%的原则上调整到14%。2012年1月，浙江省政府决定从2012年起，将浙江省职工基本养老保险企业缴费比例统一为14%，借以推进企业职工基本养老保险省级统筹。

也就是说，一直以来，当大多数省份在职工基本养老保险企业缴费执行20%的标准时，浙江和广东两省早就开始自主执行14%或低于14%的企业缴费标准，这使得粤浙两省企业的社保缴费负担至少比其他省份企业要减轻6个百分点，这很显然是地区之间的制度不公平，也是企业负担的不公平。很显然，由于地区之间企业社保缴费负担不同，可能导致企业注册地大迁徙，以便寻求制度套利的机会。

尽管广东与浙江两省较早就大幅降低了职工基本养老保险企业缴费率，但在基金结余规模上，广东和浙江两省都位列全国前列。以2016年底的统计数据为例，广东省企业职工基本养老保险基金结余总额为7258亿元，位列全国第一；浙江省为3225亿元，位列全国第四。而中部龙头省湖北省基金结余仅有828亿元，广东省相当于湖北的近9倍，浙江省则相当于湖北的近4倍。其中原因，可从另一组反差巨大的数据中找到答案：2016年广东跨省净流入人口为2004万人，浙江跨省净流入人口为746万人，湖北跨省净流出人口-255万人。

由此可见，广东省结余的职工基本养老保险基金7258亿元，绝不是广东省户籍人口的独自贡献，更不是广东省自己的国有资产，而是全国参保人共同所有的“公共财产”。在职工基本养老保险全国统筹之前，广东省政府只是暂时代管，但不能私自挪用它、掏空它；在养老保险全国统筹后，它必须完整地移交给中央政府统收统支，其最终归属权属于全国所有参保人。

很显然，在职工基本养老保险全国统筹前，浙江和广东两省政府私自将本地企业缴费率比其他省多调低6个百分点，这既是地区制度的不统一，也是地区企业社保负担的不公平。更为糟糕的是，巨大的缴费差异，实际上，意味着广东和浙江两省拿养老保险降费的好处来替代税收优惠，作为本地企业的激励或奖励政策，这势必造成广东和浙江两省企业职工基本养老保险基金的“隐形”流失，这对“全国统筹”将带来明显的负面影响，其他省份有可能“效仿”跟进，从而导致制度套利、基金流失。

根据国务院的统一部署及人社部的工作安排，两至三年后，各省结余的职工基本养老保险基金必须统一完整上缴给中央统收统支，真正实现全国统筹。从地方本位及地方保护角度考虑，各省是否会想方设法为企业社保降费，以减少未来上缴基金规模，这可能是不可避免的一种制度博弈行为。

在基本养老保险基金委托投资的问题上，地方政府并非很愿意将结余的基金委托给全国社会保障基金理事会统一打理。自从2015年8月国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》至今，已经过去3年多时间，但各省自愿委托投资并已到账的资金只有4166亿元，仅相当于2017年底全国企业职工基本养老保险基金结余的10%。其中，基金结余规模最大的广东省，只愿意拿出1000亿元委托投资，而浙江可能只愿意拿出500亿委托投资，而且委托资金至今迟迟未到账。

事实上，一些地方政府更愿意将可观的职工基本养老保险基金结余掌控在自己手中，并将它看作本地重要的金融资源，一旦上交全国社会保障基金理事会统一托管，它就是本地金融资源的“流失”。当然，更重要的是，基金归集、委托投资的过程，实际上也是“摸清家底”、“丑媳妇见公婆”的过程，它让职工基本养老保险基金管理更加高效透明，这对于基金管理不完善、不透明的省份来说，是很麻烦的事情。

在职工基本养老保险全国统筹之前，如何防范地方政府制度套利？

从2019年1月1日起，社会保险费将由税务机构统一征缴，这将有利于全民参保、足额缴费，防止瞒报、漏缴、少缴。

2018年11月15日，人社部发布《社会保险经办管理服务条例（征求意见稿）》规定，社保业务全过程记录，发现挪用社会保险基金等情况要及时上报。

该条例规定：在社会保险基金银行账户管理方面，条例要求，严格财务记账、对账，严格印章、票据、密钥管理，及时核对基金收入户、支出户和财政专户的资金，保证账款、账实相符，确保基金安全。

对于隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或者违规投资运营的，由人力资源社会保障行政部门、财政部门、审计机关责令追回；有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

此外，对于骗取社保基金、骗取社保待遇的行为，条例作出规定，社会保险服务机构以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出的，解除服务协议，由人力资源社会保障行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款；直接负责的主管人员和其他直接责任人员有执业资格的，依法吊销其执业资格。

单位或者个人以伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的，由人力资源社会保障行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下罚款。

总而言之，职工基本养老保险必须尽早实现全国统筹，过渡期不宜太长；与此同时，统一全国职工基本养老保险企业缴费比例，更为急迫、不宜久拖。总之，在全国统筹前，中央政府一定要尽可能防止地方政府的政策博弈和制度套利，以确保全国人民的基本养老保险基金的完整性和安全性。

在社保降费及养老保险全国统筹的大背景下，整合并完善社保制度是一次难得的历史机遇。我们建议：将第一支柱的基本养老保险单位缴费统一降至12%，个人缴费仍维持在8%，这样，总费率为20%，正好与灵活就业人员的缴费率相同。为此，我们在尽快实现养老保险全国统筹的前提下，必须放慢退休金增速，缓慢降低养老金替代率，同时做大做强私人养老金，并尽早将男女退休年龄统一至60岁。这应该是中国养老金制度顶层设计的大方向。

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