破解社保“不可能三角”： 征管改革下的降费与征缴平衡术

本报记者 危昱萍 北京报道

导读

在未富先老、三期叠加的背景下，社会保险“三角难题”已逐步形成：提高保障水平、降低缴费成本、控制财政支出似乎成为“不可能三角”。

社保征收体制改革与降低社保费率将同步实施。

这是9月18日国务院常务会议的决定。国务院总理李克强也在9月19日的夏季达沃斯论坛上表示，将实施更大规模的减税、更加明显的降费，包括明显降低社保费率。

缴费率偏高的问题，是中国社会保障始终存在并难以解决的一个“软肋”。而社保征收体制改革，可完善社保缴费机制，为社保降费腾出空间，这是不可多得的社保制度改革机遇。

未来一年内，征收体制改革将通过做实费基等途径提高征收效率，国资划转社保既弥补历史债务也为未来支付提供保障，中央调剂制度均衡地区间基金负担缓解基金支付压力，这些都是降费的机遇。

但降费不能孤立来看。中国财政科学研究院社会发展研究中心朱小玉向21世纪经济报道表示，在未富先老、三期叠加的背景下，社会保险“三角难题”已逐步形成：提高保障水平、降低缴费成本、控制财政支出似乎成为“不可能三角”。

此次改革能否同时满足居民不断提高养老福利待遇的期望、企业要求大幅降低成本的呼声、政府严格控制赤字和债务风险的要求，将考验政府决策智慧。

“名义”缴费率偏高

与欧盟、OECD成员国相比，我国法定社保费率偏高。

以占大头的养老保险为例，长期以来我国城镇职工基本养老保险法定费率为28%，高于欧美国家22.5%的平均水平，也高于OECD成员国19.6%的平均水平。

其中，20%的企业费率，几乎是法国的2倍，美国、日本的3倍，加拿大、瑞士和韩国的4倍。

上海财经大学教授郑春荣向21世纪经济报道分析，企业养老保险制度建立之初，当时的缴费人员既要供养上代人，又要为自己将来储蓄，因此费率定得较高。

“职工从计划经济中刚刚转到市场经济，没有什么自我储蓄，也没有职工年金等补充养老保险，养老保障三支柱没有建立起来，因此国家的养老金待遇要高一些。”郑春荣说。

当时，企业职工基本养老保险基金的收入还不能覆盖支出。根据人社部数据，1998年，全国基本养老保险基金收入1459亿元，比上年增长9.1%；支出1511.6亿元，比上年增长20.8%。

一位财政专家则向记者表示，“1990年代税制的特点都是名义税率高、实际税率低，就是考虑到税收征管水平较低，存在跑冒滴漏，因此特意把税率定得较高。”

但28%的法定费率并未严格执行。今年6月底发布的《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告》指出，根据2015年城镇职工基本养老保险征收效率的调研，养老保险政策费率为22%的浙江、广东，实际征收率仅为13.89%、12.07%；政策费率为28%的北京，实际征收率为12.83%，政策费率为29%的上海，实际征收率为16.81%。

全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文则测算认为，根据目前的替代率（45%）与赡养率（34%）的参数来推算，其结果是目前的“实际缴费率”只相当于15.3%，大大低于28%法定费率。

为何法定费率与实际费率差距如此之大？多年以来，缴费比率存在地区差异大的问题。武汉科技大学教授董登新向记者表示，广东、浙江等地区养老保险费率为14%，上海为20%，国务院降费政策后很多省份降至19%。

“应保尽保”也未实现。目前，人社部正实施“全民参保”计划，以覆盖8000万中小微企业和广大农民工、灵活就业人员、新就业形态人员、未参保居民等群体。

郑秉文则指出，10年前的遵缴率大约90%（即实际缴费人数占登记参保人数比例），而最近几年逐渐降到了80%，就是说，每5个参保人就有1人不缴费。以2017年为例，全国断保人数将近5500万人，断保金额达5300亿元。在过去10年里，断保导致的收入流失高达2.6万亿元。

而最主要的原因在于缴费基数不实，企业和职工并未按照工资总额和本人工资来缴纳社保费。企业社保代理机构51社保今年对全国132个城市的2041家企业调查显示，有31.7%的企业按最低基数下限参保。

而且，不少地区的最低基数下限也低于国家政策规定。比如北京的养老保险的最低缴费基数为社平工资的40%，而非法定的60%。深圳则将最低工资设为养老保险的缴费基数下限。

高度依赖财政补贴

以往，高费率下的宽松执行给企业和员工提供了逃费空间，但明年社保征管划归税务，逃费概率大大降低。

一名北京新媒体企业员工向记者表示，公司此前按照占比不到50%的基本工资作为缴费基数为其缴纳社保费，下发8月份工资就开始按照工资总额缴费，到手收入减少了10%左右。

企业和居民希冀降费，但这可能影响社保制度的可持续性。以养老保险为例，其收入端和支出端并不平衡。

2017年企业养老金收入是3.27万亿，支出是2.86万亿，当期结余4187亿，累计结余资金可以支付17.3个月，虽然确保发放没有问题，但是随着人口老龄化的加快，对整个保险制度可持续发展带来了挑战。

记者统计1998年至2017年基金收入数据发现，各级财政对城镇职工基本养老保险的补贴合计达4万多亿元，占全部累计结存43885亿元的94%。

这种情况下，当前降费空间在哪？一是社保征收改革，有助于做实费基，为社保精算平衡打下基础。

朱小玉表示，从社保体系建设角度看,此次征收改革属于参量改革,是在基金缴费端做实缴费基数、提高遵缴率,以此减少制度运行中的漏损。改革长期的“二元征收”为统一征收,是管理上的优化,是社保制度进入“精细化治理”阶段的重要信号，也为后续长期诸多制度目标的实现打下坚实基础。

郑秉文测算，以2017年为例，税务征缴导致的增收规模在1.25万亿左右。

其二，市场主体发挥着越来越重要的作用。细分来看，社保基金理事会、专业金融机构、保险机构、资本市场都参与社保基金的保值增值。

《社保基金年度报告2017年度》显示，去年社保基金权益投资收益额1846.14亿元，投资收益率9.68%。社保基金自成立以来的年均投资收益率8.44%，累计投资收益额超过1万亿元。

人社部新闻发言人卢爱红曾于7月透露，基本养老保险基金投资运营自2016年底启动，去年投资收益率是5.23%。

到今年6月底，全国已经有14个省（区、市）与社保基金理事会签署了委托投资合同，5850亿元的合同总金额中3716.5亿元资金已经到账并开始投资。

下一步，还将推动各地有序启动城乡居民养老保险基金委托投资工作。

国资划转充实社保

通过划拨国有资本充实社保基金，既弥补历史债务，也为未来支付提供保障。

一位国资改革专家向记者表示，此前国资划转社保工作推行较慢。山东于2015年出台《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，率先尝试国资划转社保，不过相关部门、国企对此积极性不高。

根据山东省社保基金会公布的数据，截至今年一季度，该省社会保障基金持有划转股权权益1031.61亿元。

去年11月国务院出台划转方案，今年5家中央企业确定为试点。中国企业改革与发展研究会副会长李锦向记者表示，通过试点实践，可检验方案实操性，摸清主要矛盾和问题，并寻找解决方案，地方也有参照模式。为弥补社保缺口，还需加快国资划转社保进度。

此外，根据实施方案，还需要配套出台国有资本运作管理办法、中央财政对收缴资金的具体使用办法等政策。

中国社科院社会学所研究员唐钧向21世纪经济报道表示，要破解降费困境，应回归本质，调整劳动分配结构，增加居民工资收入。

2016年，国务院就公布了《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》，提出瞄准技能人才、新型职业农民、科研人员、小微创业者、企业经营管理人员、基层干部队伍、有劳动能力的困难群体等七大重点群体，实施有针对性的激励计划。

近期，国家发改委就业和收入分配司组织召开了促进“中间群体”增收专题座谈会，研究促进“中间群体”增收，扩大中等收入群体的思路和举措。

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