社保征管改革影响几何如何破局？

　字体小大时间：2018-09-12来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:7月底央办国办印发《国税地税征管体制改革方案》，19年起各项社保由税务部门统一征收。而9月初的国常会则强调，确保总体上不增加企业负担。社保征管体制改革的政策背景是怎样的，影响有多大，又将如何落实？

摘要

7月底央办国办印发《国税地税征管体制改革方案》，19年起各项社保由税务部门统一征收。而9月初的国常会则强调，确保总体上不增加企业负担。社保征管体制改革的政策背景是怎样的，影响有多大，又将如何落实？

政策背景：当财税改革遭遇降成本。当前政策出台的背景，一是财税改革提速，二是降成本迫在眉睫。一方面，财政制度改革自去年底以来开始提速。分税制弊端凸显，是土地财政和地方隐性债务的重要成因。去年底以来，财政改革相关政策密集落地，税收法定进程加快，税收征管体制不断调整完善，国税地税合并，进一步理顺央地财政关系，中央财政的作用得到强化。但财政改革推进过程中，由于经济形势变化较快、配套措施未能及时跟进，也产生了一些预期外的副作用。比如去年的营改增大幅增加了税基，导致变相加税，税收增速远高于名义GDP增速，进一步加重了企业负担。另一方面，企业降成本费用已迫在眉睫。降成本已成为18年供给侧改革重心之一。首先是过去两年的去产能政策和油价上涨，令上游原材料成本大幅上升，加重了中下游企业负担，上半年工业新增利润的2/3由上游五大行业贡献。其次是人工、运费、地租涨价，令企业管理费用和销售费用高企，费用占收入的比重明显上升。第三是企业税费负担偏重，企业纳税占利润的比重超过60%。

潜在影响：如果不降费率，冲击会有多大？我们采用还原法来估算从严征缴的影响。全国层面，从严征缴或令企业利润受损。我们估算17年全国城镇单位员工工资总额24.4万亿，而全国各省社保费率均值38.8%，意味着若统一征收，则应缴社保9.48万亿，较实际多缴2.76万亿，企业、居民分别多缴2.02万亿、7400亿。我们估算17年全国企业利润12.1万亿，企业多缴部分占其利润的16.7%。居民多缴部分占工资总额的3%，占可支配收入的2.5%。因而从严征缴对企业利润和投资冲击较大，对居民收入和消费影响有限。行业层面，科技、装备制造受冲击较大。由于对各行业合规缴纳社保的情况知之甚少，我们根据社保缴纳基数和保费率两个维度来做定性分析。从社保缴纳基数维度看，社保缴纳基数占利润比重较高的行业、平均工资水平较高的行业所受冲击较大，信息、科研、装备制造行业是典型代表，对制造业的影响却并不突出。而从社保费率维度看，基准费率较高的行业、工伤风险较高的行业所受冲击较大，采矿业和交运行业是典型代表。

出路何在：社保费率可降，减税值得期待。社保征收的两难困境并非无解。我国当前社保征收存在两大问题：一是社保费率偏高，社保相关税费负担占税前利润的比重高达48%，居全球高位；二是征缴力度偏弱，17年社保缴纳基数合规的企业占比仅为25%。目前我国社保征收有三种模式：社保部门直接征收、税务部门代为征收和税务部门全责征收，由于税务部门掌握的企业信息更为全面，可以对社保数据同企业经营情况交叉印证，并且也有更多的征税手段。广东和浙江两省正属于少数社保费用由税务部门全责征收的省份，这也使得两省社保费率要远低于全国平均水平，比如在占比最大的养老保险上，两省企业缴纳费率在13%-14%，而其他省份普遍在18%-20%。广东和浙江的经验表明，降低缴费率可对冲征收尺度变严影响，确保不增加企业总体负担。减税降费仍是当务之急。7月底《国税地税征管体制改革方案》出台曾令市场一度担忧征管从严会带来社保缴费的上升，进而对企业盈利和居民收入形成冲击。而9月初国常会则强调，确保总体上不增加企业负担。在我们看来，这一表态值得肯定，在财政改革提速的同时，也应为企业减税降费。此次个人所得税的减税并未附加社保缴费的上升，迈出了真心实意减税的第一步。综合来看，当前中国企业税负在全球来看都处于高位；过去两年企业原材料成本大涨，人工、仓储运输、地租等各项费用高企，税收负担不降反升；而美国历史上三轮减税都起到了拉投资、促消费、稳就业的效果，值得我们借鉴。我们期待未来还能有增值税率大幅下调等更大力度政策出台！

7月20日，央办国办印发《国税地税征管体制改革方案》，19年起各项社保由税务部门统一征收。9月6日，总理国务院常务会议强调，确保总体上不增加企业负担。资本市场关心：社保征管体制改革政策出台的背景是怎样的，影响有多大，又该如何实现总体上不增加企业负担？

1。 政策背景：当财税改革遭遇降成本

当前政策出台的背景，一是财税改革提速，二是降成本迫在眉睫。

1.1财政制度改革开始提速

分税制弊端显现，土地债务支撑地方财政。我国现有财政体制肇始于94年的分税制改革，分税制改革增强了中央政府财力，使得集中力量办大事的体制优势得以发挥，但也带来了一定的问题，中央与地方之间财权事权不相匹配使得弊端也得以显现：一方面，地方政府加强了对土地财政的依赖，17-18年国有土地使用权出让收入累计增速保持在30%的水平以上；另一方面，地方政府不得不通过发行债券甚至变相举债的方式来筹措资金，虽然14年来地方政府显性债务年均增速仅2.4%，但隐性债务增长迅猛，我们估计年均增量约为8万亿元，增速超过70%。

财政改革提速，政策集中落地。十八届三中全会以来，财政改革的顶层设计处于不断完善的过程之中，而从17年底开始，财政改革有所提速，政策密集出台并进入集中落地时期。

一方面，税收法定进程加快，《烟叶税法》、《船舶吨税法》等先后落地，房地产税等11部税法也包含在本届全国人大常委会立法规划中。

另一方面，税收征管体制和各税种不断调整完善。财税制度改革的第一步体现了由分到合的过程，通过财政事权和支出责任划分以及国税地税合并进一步理顺央地财政关系，中央财政的作用得到强化。我们预计第二步将会增加地方税种，比如房产税等政策的出台，以在不提高债务风险的情况下，激励地方政府主动作为。

营改增副作用显现：企业税负不降反升。财政改革在推进的过程中，由于经济形势变化较快，且政策正处于过渡期，很多配套措施并没有及时地跟进和完善，因此可能会产生一些预期外的副作用。以营改增为例，去年的营改增大幅增加了税基，而增值税未能及时和充分调整，结果导致了变相加税。18年上半年增值税收入增速17%，税收收入增速14%，而名义GDP增速不足10%，税收增速远高于经济增速，进一步加重了企业负担。

1.2企业降成本已迫在眉睫

降成本是18年供给侧改革主线之一。18年政府工作目标中，供给侧改革仍居首位，但未像17年那样依次罗列“三去一降一补”，而是着重突出了补短板和降成本两点。其中，“发展壮大新动能”和“加快制造强国建设”对应补短板；“继续破除无效供给”对应去产能；“深化放管服”、“进一步减轻企业税负”和“大幅降低企业非税负担”对应降成本。16、17年供给侧改革的主线是去产能、去库存，旨在给经济中低效而冗余的部分做减法，而18年的主线则降成本和补短板，旨在给经济活力做加法，给企业盈利做加法。

过去几年企业成本费用的上升主要体现在以下三个方面。

一是原材料价格大涨，盈利改善上游获益。16、17年去产能政策实施，供给收缩改善供需关系、提升产能利用率，但也导致钢铁、煤炭等国内生产资料价格普遍大涨。螺纹钢价格从16年初的2000元/吨上升到今年8月底的4500元/吨，动力煤价格也从370元/吨上升到580元/吨。而同期国际油价迭创新高，也令相关化工品价格上涨，PTA价格从4500元/吨大涨至7800元/吨。

原材料价格大涨导致工业利润分配严重失衡，上游行业成为主要的受益者。从18年上半年工业企业利润增长看，新增利润的67%由钢铁、建材、石油开采、化工、电力等五大上游原材料加工类行业贡献。其中石油开采利润增长3.1倍，钢铁利润增长1.1倍。值得注意的是，这些行业恰恰是工业品涨价的最大受益者。而作为工业品涨价的承受者，中游加工组装类行业和游偏消费类行业利润改善却是微乎其微。

二是人工、运费、地租涨价，销售、管理费用高企。销售费用、管理费用、财务费用是影响企业净利润的三大费用。而从过去几年的工业企业和上市公司数据看，管理费用和销售费用的增速在绝大多数年份都高于主营收入增速，仅在17年略低于后者。费用增长过快，导致费用占收入的比重趋于上升、侵蚀利润，16、17年工业企业每百元主营收入中的费用稳定在7.7元，而今年上半年则升至8.2元。

各项费用中，又以员工工资、物流费用、土地租金上涨最为代表。过去5年城镇非私营单位就业人员平均工资年均增速9.7%，而工业企业主营收入年均增速仅为6.9%。即便是在17年，工业收入增速创下11.1%的新高，工资增速10%也与之相差无几。

而物流相关的仓储运输费、包含土地租金的租赁费，则是销售费用和管理费用的重要构成。16年以来，随着流通、仓储费用，以及地租的大幅上抬，上市公司租赁费、仓储运输费增速持续走高，15年底尚不足10%，17年底已升至20%左右，且18年以来租赁费增速仍在上升。

三是企业税费负担偏重。目前我国税收中的80%以上都是由企业承担，而主要发达国家美国、加拿大、英国、德国企业税占比仅为34%、42%、50%和52%。企业税费占利润的比重有多高？

根据世界银行的统计数据，17年我国企业纳税规模占利润总额的比重高达67%，仅略低于巴西。全球比较来看，我国企业税费占利润的比重也明显偏高。

而从上市公司数据看，以增值税为代表的各项应交税费占到净利润的38%，而所得税占净利润的26%，各项税费合计占到净利润的64%。

此外，虽然15年之后统计局不再披露规上工业企业应交增值税和应交所得税，但我们仍可作大致估算。14年规上工业企业增值税/主营收入为3.1%，所得税/利润总额为14.5%，若假定这两个比例保持不变，则估算17年规上工业企业增值税、所得税分别为3.57万亿、1.09万亿，合计占到利润总额的62%。

2。 潜在影响：如果不降费率，冲击会有多大？

2.1全国层面：从严征缴或令企业利润受损

如果不降低费率，社保从严缴征带来的冲击会有多大？

全国层面，我们可以根据城镇就业人员工资总额与社保费率估算得到17年应缴社保金额，根据其与17年社保基金收入的差额估算出多缴金额，进而估算对企业盈利和居民消费的影响。

17年全国各省社保费率均值38.8%。其中上海社保费率最高，为41.7%，广东社保费率最低，为32.7%。从构成看，单位和个人缴纳的费率均值分别为28.4%和10.4%。

估算17年社保或多缴2.76万亿。17年城镇非私营单位就业人员工资总额13万亿元，人均工资7.4万元，由此可计算得出城镇非私营单位就业人数1.7亿人。17年城镇单位就业人数4.2亿人，故私营单位就业人数2.5亿人，再由其平均工资4.6万元计算得到工资总额11.4亿元。综上，17年城镇单位员工工资总额24.4万亿元。再由38.8%的社保费率计算得到：从严征缴下，17年应缴社保总额为9.48万亿元。而17年社保基金收入6.72万亿元，两者差额即是从严征缴下的多缴总金额，为2.76万亿元。其中，居民、个人分别多缴2.02万亿元、7399亿元。

估算企业多缴部分占其利润16.7%。目前尚无全口径的企业收入、利润数据。但考虑到增值税以销售收入为税基、所得税以税前利润为税基，增值税/收入、所得税/利润短期应保持不变，因此我们可以根据财政部税收数据、工业企业和上市公司收入、利润数据进行估算。

一是通过工业企业数据估算。14年后不再公布工业企业应交增值税、所得税，而14年工业企业增值税3.4万亿元，占主营收入的3.1%，据此估算17年工业企业应交增值税3.6万亿元、占利润总额的47.5%。而17年全国增值税5.6万亿元，据此估算全国企业利润11.86万亿元。二是通过上市公司数据估算。17年A股非金融类上市公司所得税4890亿元，占净利润的26%。而17年全国企业所得税3.2万亿元，据此估算全国企业利润12.37万亿元。两者取均值为12.12万亿元，多缴的2.02万亿元占企业利润的16.7%。

估算居民多缴部分占其收入3%。由17年城镇居民工资总额24.42万亿元、城镇居民可支配收入29.61万亿元(城镇居民人均可支配收入3.6万元×城镇人口8.1亿人)可知，多缴的7399亿元占城镇居民工资总额的3%，占其可支配收入的2.5%。

综合来看，社保从严征缴对企业利润冲击较大，而对居民收入影响较小。而考虑到企业盈利对投资的领先性、居民收入与消费的相关性，多缴社保对未来投资的潜在冲击较大，对未来消费的潜在影响有限。

2.2行业层面：科技、装备制造受冲击较大

社保从严征缴对哪些行业冲击较大？

社保费用取决于社保缴纳基数和社保费率，虽然我们对于各个行业合规缴纳社保的情况所知甚少，但我们仍可以从社保缴纳基数和社保费率这两个角度，来分析社保从严征缴对于行业影响的强弱。

首先，从社保缴纳基数的角度来看，社保从严征缴的影响主要体现在两方面：其一，对于社保缴纳基数占利润比重较高的企业而言，社保严缴对于行业利润的冲击作用较强；其二，从结构上来看，相同条件下，平均工资水平较高的行业，多缴的社保金额要高于低工资水平的行业，因此所受的影响也就更大。

信息、科研行业受冲击较强，制造业影响有限。我们利用上市公司数据来估算社保严缴对于行业的影响程度，由于公司具体社保缴纳基数数据的缺乏，我们用公司薪酬水平来加以近似。以平均工资水平为横轴、工资总额与利润之比为纵轴，将各行业情况绘制于散点图中，右上区域即表示受社保严缴冲击较强的行业，而左下区域则表示社保严缴对于行业冲击较小。我们发现，从一级行业来看，信息、科研行业所受冲击较强，这与行业依赖高水平人力资本的特点有关，居民服务、修理和其他服务业也有不小的冲击；而从整体来看，社保严缴对制造业的影响却并不突出，反映了我国制造业人力资本水平依然偏低。

科技、装备制造、采矿业压力显现。采用同样的方法，更进一步地深入考察二级行业的情况，我们发现，集中在右上区域的行业主要有铁路船舶制造、通用设备制造、专用设备制造等装备制造业行业，软件、研究试验、专业技术服务、互联网服务等科技类行业和黑金采选、油气开采等采矿业行业。严缴社保给这些行业企业带来了不小的压力。以互联网服务行业为例，其行业平均工资超过上市公司平均工资水平的1.5倍，而工资与利润总额之比超过上市公司平均水平的2倍，如果此前行业企业社保费用缴纳标准较低，则严缴之后，由于行业较高的工资占比和平均工资，将会承担更多的社保成本，对企业利润产生显著的冲击，并且会制约企业投资的扩张。

其次，从社保费率的角度来看。在养老保险、医疗保险、失业保险和生育保险“四险”上，各行业间并无费率差别，而在工伤保险上，我国是根据不同行业工伤风险类别执行不同的工伤保险行业基准费率。因此，严缴社保所带来的社保缴纳基数上升，就会通过社保费率在行业间的不同，进一步放大到社保费用的差异上来。根据工伤保险行业风险分类表，我国将不同行业工伤风险划分为八类，一类至八类基准费率分别占工资总额的0.2%-1.9%不等，这就造成了同等规模的社保缴纳基数上升，八类行业需要比一类行业多承担1.7%的成本。因此，若社保征缴从严，那么在其它条件相同的情况下，采矿业和交通运输等高工伤风险行业将会比其它行业付出更多的社保成本，当然这一影响也较为有限，极端情况下也并未超过工资总额的2%。

3。 出路何在：社保费率可降，减税值得期待

3.1社保征收困境并非无解

我国当前社保征收存在两大问题：一是社保费率偏高，二是征缴力度偏弱。

社保征缴费率偏高。我国企业所承担的社保负担偏高，根据世界银行对各国企业广义税收成本的调查，我国企业同社保相关的税费负担水平占税费前利润的比重高达48%，仅略低于法国，而远超过其它发达国家和新兴市场国家。像英美这一比例普遍在10%左右，低于我国近40个百分点，而同处亚洲的日韩也在20%的水平以下。

征缴力度偏弱，合规企业占比较低。虽然社保缴纳的费率偏高，但是我国在社保费用上对于企业的征缴力度偏弱。根据《中国企业社保白皮书2018》对于我国企业社保缴纳情况的跟踪调查，在社保缴纳基数上合规的企业占比从15年持续走低，17年已降至不足25%，虽然18年企业在社保缴纳合规性上有所好转，但仍仅有27%的企业按照规定基数缴纳社保，不足企业总数的三分之一。

社保困境并非无解，粤浙经验可资借鉴。社保征收的两大困境并非难题，在实践中可以通过降低费率，同时提高征缴力度的办法得以解决。广东和浙江在这方面的经验可供我们借鉴。

目前我国社保征收有三种模式：社保部门直接征收、税务部门代为征收和税务部门全责征收，由于税务部门掌握的企业信息更为全面，可以对社保数据同企业经营情况交叉印证，并且也有更多的征税手段。因此，一般来说，税务部门全责征收情况下，社保征缴力度较强，企业部门难以少缴逃缴，基数合规率也更高。

广东和浙江两省正属于少数社保费用由税务部门全责征收的省份，这也使得两省社保费率要远低于全国平均水平，如在占比最大的养老保险上，两省企业缴纳费率普遍在13%-14%，而全国其他省份费率水平约在18%-20%。以上事实意味着降低缴费率可对冲征收尺度变严影响，确保不增加企业总体负担。

3.2减税降费仍是当务之急

7月底《国税地税征管体制改革方案》出台曾令市场一度担忧征管从严会带来社保缴费的上升，进而对企业盈利和居民收入形成冲击。我们也对假定社保费率保持不变情形下，征管从严的影响，结论是对企业盈利将形成较大冲击。9月初国常会则强调，确保总体上不增加企业负担。在我们看来，这一表态值得肯定！在财政改革提速的同时，也应为企业减税降费。此次个人所得税的减税并未附加社保缴费的上升，迈出了真心实意减税的第一步。我们期待未来还能有增值税率大幅下调等更大力度政策出台：

其一，横向比较看，中国企业税负偏重，不论是80%的纳税占比、60%的间接税比重、16%的增值税基本税率，还是65%的税负/利润比值，都处于全球较高水平。

其二，纵向来看，过去两年去产能、去库存带来的副作用是中下游企业原材料成本、人力成本和租金成本的显著提升，而去年底以来财政改革开始提速，其副作用是企业税收负担进一步加重。降成本成为18年供给侧改革的重心之一，可谓正当其时。

其三，历史上美国经历了三轮减税，效果显著，在拉动投资、促进消费的同时，也降低了失业率，最终帮助经济走出衰退的泥潭。而17年特朗普政府推行减税与就业法案，标志着第四轮减税已经启动。美国的减税经验为我们提供了很好的借鉴。