李连友：从“碎片”到“整合” 社会保障制度发展的新阶段

原标题：【智力中国】李连友：从“碎片”到“整合” 社会保障制度发展的新阶段

【要点】我国社会保障体系呈现出以城乡分割、人群分割、地区分割、管理分割为特点的体系多元分割和制度“碎片化”状态。解决这个问题需引入整体性治理思维，即以公民民生需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对社会保障治理主体、制度覆盖范围、运行机制进行有机协调与整合，为公民提供无缝隙且非分离的社会保障整体型治理图式。

为贯彻落实党的十九大战略部署和《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，近期召开的全国两会公布了国务院机构改革方案。此次跨部门、整合式、系统性的改革，从健全国家行政机构设置和职能配置入手，着力破除改革与发展的体制、机制障碍，有利于更好地保障和发展民生。在社会保障领域，国务院的组成部门不仅保留了人社部和民政部，还新组建了应急管理部、退役军人事务部、国家卫生健康委员会和国家医疗保障局等机构，并调整了全国社会保障基金理事会隶属关系。这突出地体现了社会保障在国家事务与国家治理中越发重要的战略地位，也标志着我国社会保障建设踏出了从框架完善转向体系建设，从制度“碎片”走向“协调整合”的关键一步。

一、社会保障制度“碎片化”的基本现状

我国现行的社会保障制度产生于上世纪80年代末期，伴随着社会主义经济改革实践不断调整。目前，虽然已经基本形成了在制度上覆盖全体国民的多层次社会保障体系，取得了伟大的历史性成就。然而，这种成就还只是一种阶段性成就，社会保障制度整体统筹还极为滞后，制度“碎片化”特点还非常明显。

（一）社会保障主体与对象的碎片化

由于缺乏整体统筹设计，长期以来，我国社会保障体系呈现出以城乡分割、人群分割、地区分割、管理分割为特点的体系多元分割和制度“碎片化”状态。从制度管理主体来看，在此次机构改革调整之前，社会保障事务管理机构涉及人社部门、民政部门、财政部门、发改部门、卫生计生部门等多个管理主体。致使社会保障事务管理长期处于各自为政、各管一摊的“九龙治水”格局。从社会保障对象来看，同样具有多元差异化的特点。例如养老保险与医疗保险，针对公务员、事业单位职工、城镇职工、城镇居民和农村居民各不相同，各成体系。而且由于不同保障制度之间缺乏合理的衔接，身份不同所享受的保障待遇也是迥然相异。

（二）社会保障管理职能的碎片化

社会保障管理职能的碎片化，主要是受制于管理机构的碎片化。从目前我国社会保障体系运行机制来看，主要体现在资源分配的不均衡方面。例如社会保障资金的运用和社会保障项目的开展趋于分散、无法集中，在不同地区、不同人员间分布差异显著。以医疗保险为例，此前，保障人民健康的医疗保险管理涉及多个部委，其中，人力资源和社会保障部担负城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，国家卫生和计划生育委员会担负新型农村合作医疗职责，国家发展和改革委员会担负药品和医疗服务价格管理职责，民政部担负医疗救助职责。管理权的分立致使医疗保障服务面临着部门沟通协作缺乏、医疗资源配置不公，医疗控费效果不佳、医保运行效率低下、三医（医保、医疗、医保）联动改革成效不足等问题。

由于社会保障制度体系存在的上述“碎片化”问题，将直接影响社会保障制度的公平与效率。公平问题是横亘在建设广覆盖、无歧视、可持续的社会保障体制的最大问题。然而现行的社会保障制度仍存在着严重的不公平，体制内的倾斜、城乡之间的差异，地区之间的不平衡、代际分配的不均衡等。导致收入差距越拉越大，两极分化更加严重，不断加剧社会矛盾。效率作为社会保障实现公平的基本前提，是社会保障发展追求的初始目标。在目前的社会保障体系中，社会保障项目及资源配置分属不同的部门进行管理与负责，容易引发机构重叠、分工不清、协调困难等问题，造成公共资源的置换和不必要的浪费。导致社会保障制度与公众民生需求产生偏差，限制了社会保障制度效率和政府行政效能的发挥。

二、社会保障制度协调整合的进一步思考

解决社会保障体系的碎片化问题亟需引入整体性治理思维。根据学者希克斯的定义，整体性治理就是要以公民民生需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对社会保障治理主体、制度覆盖范围、运行机制进行有机协调与整合，为公民提供无缝隙且非分离的社会保障整体型治理图式。

（一）治理主体的协调整合

实现社会保障整体治理，首先要实现社会保障管理主体的协调整合，建立健全不同部门的协同合作机制。例如，为推动实施健康中国战略，树立大卫生、大健康理念，把以治病为中心转变到以人民健康为中心，预防控制重大疾病，积极应对人口老龄化，加快老龄事业和产业发展，为人民群众提供全方位全周期健康服务，此次国务院机构改革方案提出，将国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责，工业和信息化部的牵头《烟草控制框架公约》履约工作职责，国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合，组建国家卫生健康委员会，作为国务院组成部门。这有利于推动实施健康中国战略，树立大卫生、大健康理念，把以治病为中心转变到以人民健康为中心，更好发挥社会保障改善民生的关键作用。将人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险与生育保险管理职责、国家卫计委的新型农村合作医疗管理职责、国家发改委的药品和医疗服务价格管理职责、民政部的医疗救助管理职责加以整合，组建国务院直属机构国家医疗保障局。这有利于将目前的多项医保制度进行规范、优化、统筹、协调和融合，实现多种制度和政策在内容、服务、管理等方面的统筹衔接，推进医药卫生体制改革的进一步深化，最终形成以基本医疗保险为主体，以医疗救助为保底，以及多种形式的商业医疗保险为补充的多层次医疗保障体系。将民政部的退役军人优抚安置职责，人力资源和社会保障部的军官转业安置职责以及中央军委政治工作部、后勤保障部的有关职责整合，组建退役军人事务部，有利于充分加强退役军人服务保障体系的建设，建立健全集中统一、职责清晰的退役军人管理保障体制。从此次机构改革的实践来看，未来社会保障在机构设置方面，时机成熟时将国家医保局扩大为社保局，或是单独成立社会保障管理委员会，统筹治理全国社会保障事务是社会保障发展的必然趋势。

（二）覆盖范围的统筹扩面

当前社会保障项目众多，涉及人群广泛，实现社会保障体系的协调整合，要以国家机构改革为契机，贯彻整体性治理思维，不断促进社会保障覆盖范围的统筹扩面。以医疗保险和养老保险为例，城乡居民医疗保险要尽快实现全国融合与统筹，具体而言，即统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理等。城乡居民养老保险要尽快实行基础养老金全国统筹，进一步夯实推进与城镇职工养老保险实现统筹整合的基础，消除养老保险制度的地区差异、人群差异，提升制度公平。可以考虑将“社会统筹+个人账户”相结合的养老金制度模式向社会统筹与个人账户适度分离的养老金制度模式转变，建立“国民年金+个人账户养老金”制度模式。国民年金制度就是将多种制度的共同要素提取出来，将基础养老金国民化，其中，国民年金由社会统筹账户和政府财政共同支付，国民年金体现普惠的原则，国民达到法定退休年龄都可享有，国民年金支付标准与当地人均收人水平挂钩。个人账户体现待遇水平和个人责任对等的原则以激励参保人。此外，要实现未来养老金制度责任主体从政府主导逐步向多元主体共同承担过渡。政府要引导社会共建以政府国民年金为基础，职业年金、商业保险和个人储蓄等多支柱为支撑的养老金体系，使养老金责任逐步回归到政府、个人或家庭、雇主等多主体相互融合状态。

（三）治理机制的联动融合

社会保障的整理性治理，离不开治理机制的融合、创新与运用。第一要构建公共资源配置的需求导向机制。社会保障整理性治理的过程，实际上也是一个致力于满足公民民生差异化需求的过程。在整体性治理视角下，社会保障工作也必然要以不同地区、不同人群的现实需求为导向来进行公共资源的配置。具体而言，要通过实行全国统一的社会保险缴费基数确定规则和社会保险费率，规范缴费行为；理顺医保费、生育保险费、养老保险费税费征缴体制，充分发挥税务部门的征收优势；明晰各级财政的社会保障责任及其投入方式，健全社会保障基金预决算机制。明确待遇给付机制，不断缩小基本养老金、基本医疗保障等项目的群体间待遇差距，促进社会公平公正；协调残疾人和失能老人等群体的福利政策，避免重复享受、资源浪费等现象。第二，要建立公共资源配置的信息共享机制。运用现代信息技术建立起“用数据说话、用数据决策、用数据创新”的社会保障数据管理机制，以理性的数据分析、便捷的信息沟通、开放的信息共享不断提高公共资源配置效率，促进社会保障治理成效。第三，健全整体性社会保障治理的考评与问责机制。社会保障整体治理的考评机制应注重从精准、有效与可持续层面动态评价公共资源配置对公众不同民生需求的满足。社会保障整体治理的问责机制要通过机构的整合实现集中问责，提高监督效能。将同一类人群、同一类性质的保障事务归口同一部门统一管理，必然化解过去多龙不治水、多龙管理难以问责的弊端，实现集中管理集中问责。如医疗保障事务如果管治不好，国家医疗保障局便须担起全部责任；退役军人的优抚安置中存在的问题，便可以集中问责退役军人事务部等等。

作者简介：李连友，湖南大学法学院党委书记，教授，博士生导师。研究方向：劳动与社会保障。

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