积极推动社保“费改税”进一步优化营商环境

冯俏彬

党的十九大报告提出了在2035年要基本实现我国基本公共服务均等化的宏伟目标。为了完成这一艰巨任务，同时结合目前社保缴费率过高、各地缴费率差异较大这一制约我国营商环境的瓶颈问题，我们建议，结合当前基础养老金全国统筹的相关改革，积极推动社保由“费”改“税”。

有利于进一步营造国际化、法治化、便利化的营商环境

社保税的实质是在一国范围内从事生产经营活动的所有企业——无论外资还是内资，无论大企业还是中小微企业都必须承担的法定劳动成本，各国通常是以法律形式对此进行规制。据不完全统计，目前几乎所有的发达国家和较多的发展中国家都开征了社保税（有的称之为“薪给税”）。实行社保费改税，有利于我国营商环境进一步与国际惯例接轨，为新时期扩大对外开放创造更好的条件，因为对各类外资企业而言，稳定、清晰、可计算的社保税，有利于其在进入中国市场时，明确预期，更好地进行经营预测，增强在中国投资办企业的信心。对于我国企业而言，由于税率可以在全国范围内统一，缴费基数可与企业的实际工资水平联动，计算上更加科学合理，既可自动体现地区差异，也能拉平法定劳动成本，保证不同地区、不同行业、不同规模、不同所有制的企业处于同一竞争起跑线上。

有利于进一步打开“降成本”的巨大空间

资料显示，目前我国单位和个人缴纳五项社会保险费率之和为40%左右，为全球强制缴费率最高的国家之一，其中由用人单位承担的部分约占30%左右，与发达国家相比，这一比例显著偏高。但与此同时也要看到，由于我国社保的计算基数是上年平均社会平均工资的60%，而非发达国家惯常的实发工资。以此折算下来，我国企业在社保方面的实际负担率仅为24%左右。实际费率与名义费率之间的差异过大，既带来企业负担不一的问题，也严重影响营商环境。随着近年来我国税收征管水平的提高，现在税务部门已基本可以做到按实发工资计征相应的税收。如果实行社保费改税，有研究机构测算，我国现行40%左右的费率完全可以下调到30%以下，这样一方面名义税率可以大幅度下降，企业负担明显降低，另一方面由于计税工资基数上升40%，且税务部门征收后的征管刚性明显增加，增收趋势显著。此一降一升，不仅能将降税率所造成的减收冲击控制在可控范围之内，而且可以给政府极大的调整空间，为深化供给侧改革，进一步降低制度性交易成本创造条件。

有利于推动社保制度迈出走向全国统一的“关键一步”

当前，我国社保制度正在进行新一轮的改革，基础养老的全国统筹工作正在布局与推进之中。业内公认，经过这次改革，我国社保制度应该结束长达20年的试验期，形成基本成熟、稳定的制度安排。这一制度的重中之重就在于，社保制度中的基础性部分，如基础养老、基本医疗等必须逐渐走向全国统一。实行社保费改税以后，全国按统一基数、统一税率征收，首先就从筹资模式、征收方式解决了社保制度统一性的问题，从而为其他方面的逐步统一形成示范、打下基础。另外，实行社保费改税后，社保资金的征收、筹集工作将主要交由税务部门负责，财政部门负责资金安排、社保部门负责资金使用，这就化解了长期以来社保资金“收、支、用、管一体化”这一陈旧落后管理方式以及随之滋生的种种弊端，促使社保部门真正将主要精力集中在待遇支付、险种设计、经办管理等事务上，进而提升管理水平，深化社保改革。

我国社保费改税的主要操作要点

（一）按“名实一致、略有下降”的原则确定税率。结合当前的实际情况，社保税率的确定要综合考虑以下几个方面的因素。一是国家举办的社会保险仅限于基本保险的层次，而不是全部保险。以养老保险为例，基本部分可按40%左右的替代率进行设计，基本保险以外的部分则要通过企业年金、商业养老保险去填平。二是同时考虑养老、失业、医疗、工伤四类保险以及其中的企业、个人负担部分，设计出一个综合税率，再按项目、负担主体划分并分别建账。三是一定要秉持改革的整体观，即同步将那些事实上具有社保性质的财政收支项目，纳入税率的设计与测算之中。举例而言，前期企业反应强烈的残疾人就业保障金，现在虽然收费标准有所降低并纳入了一般公共预算统一管理，但就其实质而言，就是一种“准社保税”，应当在设计社保税的税率时将其一并纳入考虑范围，该取消就取消。至于税率具体定多少，尚需要全面认真进行测算。一个可以参考的数字是，此前多名学者的测算结果是，我国社保税的总和税率应当控制在25%-30%之间。

（二）社保税宜定位为中央地方共享税。从国际经验上看，社保税多为中央政府收入。但我国是一个大国，各地情况千差万别，且我国已经形成了既分项目，又分对象的所谓“混合型”的社保制度模式，因此社保责任（特别是管理责任）一下子全归于中央，也是不现实的。考虑到这一点，我国的社保税宜定位为中央与地方共享税，其中涉及到基础养老、基本医疗部分的收入归中央，涉及到失业、工伤等部分的收入归地方。具体如何划分，有多种方案可供选择，既可在中央与地方之间按某一个比例划分社保税税收收入，也可划分税率，可根据实际情况选择。

（三）完善社保基金预算，全面保证社保税的专用性。社保费改税，改变的只是资金的筹集与征收方式，并不影响其专用性和特殊目的性。随着2014年《新预算法》的实施，我国已经形成了“四本预算”，其中的社保基金预算完全可以保证社保收入的专用性。今后，应当进一步完善社保基金预算，在收入侧：所有社保税收入、当年公共财政注入的资金、转入的国有资本经营收益、股权收入等一并纳入，在支出侧：按标准税率划分养老、医疗、失业、工伤四个部分，分别建账管理。社会上最为关注的个人账户的问题，在这一复式预算体系下也完全不受影响，技术上分账处理没有任何问题，具体操作可结合社保制度本身的改革来推进。

（四）社保税的征收职能全面移交税务部门。据不完全统计，当前全国已有一半以上的省份，社保税费是由当地税务部门负责征收的。社保费改税之后，相关的征收职能自然全面移交给税务部门。至于到底是交给国税部门还是地税部门，也有两种方案可供选择，一是全部由国税部门征收，此举的好处是更符合社保税全国统一属性，坏处是过多地增加国税部门的工作负担，特别是考虑到“营改增”刚刚施行不久，国税部门的工作压力已经很大，短期内不宜再增加新的职能时，就更是如此。二是由国税部门负责社保税中的基础养老部分，其他由地税部门负责征收，此举的好处是符合中央、地方之间社保事权的划分标准，更有利于调动地方政府的积极性，有利于国、地税部分之间的职能平衡、分工协作。

（作者系国家行政学院经济学教研部教授）

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