以社保增值税重构中国养老保障体系筹资模式

按照国际通例，一个国家或地区的65 岁以上人口数量占到该地区7%或者60 岁人口占到10%以上，就标志着一个国家进入了老龄化的社会。截止2014年,60岁以上老年人口达到2.1亿,占总人口的比例15.5%，标志着我国已经进入了老龄化的社会，呈现出“未富先老”的尴尬局面。这一切都使我国的养老保障体系的财务可持续性面临严峻挑战。本文探索了增强中国养老保障体系财务可持续性的改革新思路，提出了以“社保增值税”替代部分养老保险缴费建立“国民养老计划”，重构中国养老保障体系筹资模式的政策设想。全文共计6663字。

一、引言

受人口快速老龄化导致老年抚养比加速上升等因素的影响，中国现有养老保障体系的财务可持续性尤其令人担忧。十八届三中全会提出，要建立更加公平更可持续的社会保障制度。针对养老保障体系的可持续发展，国家“十三五”规划提出“制定出台渐进式延迟退休年龄方案”、“建立基本养老保险待遇合理调整机制”、“适当降低社会保险费率”等系列改革措施。这些改革措施，侧重于对现有养老保障体系的若干重要参数进行调整。然而，从各国经验来看，这些参数化改革措施，可能面临实施阻力大、效果不明显、对就业影响消极等问题。因此，在待遇支付参数化改革之外，探索增强中国养老保障体系财务可持续性的改革新思路，依然值得努力。

本文提出了以“社保增值税”替代部分养老保险缴费建立“国民养老计划”，重构中国养老保障体系筹资模式的政策设想。“社保增值税”在国际上并非新鲜事物。从中国现实情况看，一方面，日益加剧的人口老龄化给养老保险基金的可持续性带来极大的挑战；另一方面过高的社会保险缴费率，对企业负担和就业均有很强的负面影响，降低社会保障费率的呼声较高。中国是否可以借鉴国际经验启动“社保增值税”替换部分社保缴费的改革？是值得研究的重大问题。

本文设计了以“社保增值税”筹资建立中国“国民养老计划”的具体方案，并以此为基础进行了模拟测算。测算结果显示：这一改革设想能够大幅缓解中国养老保障体系未来的资金缺口，从而显著增强其财务可持续性。进一步的分析表明，以“社保增值税”建立“国民养老计划”的改革设想，能够避免现有养老保险改革思路面临的困境，同时改善中国的经济结构、增强产业国际竞争力。

二、社保增值税改革筹资模式的基本方案

以社保增值税替代部分社保缴费，建立覆盖全民的“国民养老计划”；同时大幅降低职工养老保险的缴费率，保留下来的养老保险缴费，改造成个人账户性质的强制性社会养老金。最终形成“国民养老计划”加上个人账户式强制性社会养老金的双层架构。

社保增值税 (Social VAT) 的基本原理是用部分增值税等间接税取代原有的部分社会保障缴税（费），并将增加的税收专门用于社会保障体系。

（一）以社保增值税筹资建立国民养老计划的基本设想

重构中国养老保障体系筹资模式的核心思想，是以社保增值税替代部分社保缴费，建立“国民养老计划”。由于增值税等间接税实质上是对消费征税的广税基的税，因此“国民养老计划”应覆盖全民。同时要大幅降低职工养老保险的缴费率，保留下来的养老保险缴费，改造成个人账户性质的强制性社会养老金。最终形成“国民养老计划”加上个人账户式强制性社会养老金的双层架构。

系统性改革的核心内容是筹资方式的变化，由此也将导致制度模式、覆盖人群和待遇水平等一系列的变化。假定改革自2018年开始实施，改革建议的总体概况，可参见图1。

图1 系统性改革方案框架

（二）改革的具体措施

1．通过增值税等间接税筹资，建立覆盖全民的国民养老计划

将现有增值税基准税率从17% 提高到20%，并按同等比例提高消费税的税率。在当前“营改增”已全面推行的情况下，可灵活实施其他档增值税税率的调整。税率调整要遵循中性原则，不改变现有各类间接税税率的相对水平。

“国民养老计划”将实现全国统筹，用于支付城乡所有60岁以上居民的国民养老金。调整税率后的间接税税收总额的20%进入国民养老计划，专门用于国民养老金支出。一个具体的建议是结合我国分税制的现实，按现有中央地方分税比例将纳入国民养老计划的间接税收入，划分为中央支配和地方支配部分。中央支配国民养老金全国一样，地方支配部分由地方自定发放标准，以适应各地区的基本生活水平以及物价的差异。

2．降低现有职工养老保险缴费比例，缴费全部用于建立个人账户

与以上增税改革相配套，应适当降低养老保险缴费率，以保证总体上降低企业雇员及雇主的社会保障负担，增加就业。所有缴费全部记入个人账户，实行记账式账户制。

3．设计合理的制度转移接续方法，实现制度平稳过渡

系统性改革要兼顾公平与效率，针对不同社会群体，设计不同的制度转移接续方法。总体而言，采取“老人”老办法、“中人”和“新人”新办法的原则。

“老人”是指在实施“国民养老计划”之前，已达到法定退休年龄的社会成员，包括现有养老保险体制（城镇企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险）的参保和未参保人员；“中人”是指在实施“国民养老计划”之前，参加现有养老保险体制但未达到法定退休年龄的人员，以及未参保的各类社会群体；“新人”是指在实施“国民养老计划”之后才出生的，并直接进入“国民养老计划”的各类城乡居民。不同人群在制度间的转移接续方式如表1所示。

需要说明的是，以上设定的2018年城乡“国民养老计划”养老金标准，以及缴费率降到13%-18%，都是外生设定。设定的基本原则，是改革不降低初始养老金待遇水平。总体而言，以上设置的各类新筹资体系的外生参数，基本标准是保证改革平稳过渡，且代际之间、不同群体之间合理公平。这些参数可以根据需要进行调整，当然调整会对养老保障体系的财务可持续性产生影响。

三、维持旧体系与社保增值税系统改革的资金缺口比较分析

推行“社保增值税”筹资模式改革之后，养老保障体系的资金缺口虽不可避免，但完全在国家经济实力可控范围内。到2055年养老保障资金缺口占GDP之比达到最高峰3.62%，其后缓慢下降，到2100年降到3%，而现行筹资模式下这一比例将达到10%。

比较分析维持现有体系和启动社保增值税系统性改革的未来资金缺口，要有若干基础数据和参数假设。本文采用的人口数据来自于联合国对中国至2100年的人口预测。在测算现有体系下的资金缺口时，假定随着城市化水平的不断上升，职工养老保险就业年龄人口覆盖率逐步提升至92%，同时尽量采用实际数据作为初始参数，以降低模型的内生性。

在“社保增值税”筹资模式之下，本文设定新体系按照第二节方案和参数运转，“国民养老计划”完全承担老体系的所有支付责任，以及新体系下的国民养老金。也就是说，新体系中“个人账户”对应的缴费资金，在测算资金缺口时相当于实账积累，并不安排用于弥补资金缺口。而按照上节所述的制度设计，新体系的“个人账户”将实行记账式账户制。因此，本节测试新体系的资金缺口，在实际运转中可以用“个人账户”里的实帐积累资金来弥补，在新体系运转初期并不一定真正构成财政压力。从这个角度看，本节对新体系资金缺口的测算是非常谨慎的，并非当期就需要政府掏出资金进行填补。

图2展示了两种体系之下，养老保险基金的当期资金缺口及其占GDP的比重。在完全承担现有体系历史债务并实行过渡方案的情况下，新筹资体系下的初始资金缺口较高，但增长较慢。在2020为1.11万亿元，但到2100年也仅为77.59万亿元。而在维持老体系的情况下， 2020年的资金缺口为0.89万亿元，但到2100年则增长到248.96万亿元。按照测算结果，预计老体系的资金缺口在2023年超过新体系下的资金缺口；之后，老体系资金缺口将快速持续增长，并在2045年及以后均为新筹资体系下当期资金缺口的3倍左右。

从当期资金缺口占当年GDP的比重来看，如维持现有体系，则其将在2028年超过2%，其后快速攀升，到2065年前后将达到10%左右，且长期维持在这一水平。这意味着，到2065年之后，政府必须准备占当年GDP10%左右的资金，用于填补当年养老保障体系的资金缺口。与之相比，新筹资体系资金缺口占当年GDP比重，在2023年之前均高于老体系，达到1.35%，但其后将低于老体系，且一直控制在4%以内。2055年达到最高峰3.62%，其后缓慢下降，到2100年重新回到3%。也就是说，推行“社保增值税”筹资模式改革之后，养老保障体系的资金缺口虽不可避免，但完全在国家经济实力可控范围内。

以上测算的老体系资金缺口，均需要安排其他来源资金予以弥补；而新体系的资金缺口，可以短期内从记账式个人账户中调配资金予以弥补，中长期内再安排其他来源资金予以补充。显然，相对于老体系，新筹资模式之下养老保障体系在中长期财务可持续性方面有明显优势，在短期内虽数字更大但实质压力更小。

图2 两种筹资方式下资金缺口的比较、资料来源：作者测算所得。

当然，本节关于老体系资金缺口的测算，是假设其维持现有制度设计，并未考虑到其将要实施“十三五”规划所提出的各项改革措施。如前文所分析的，“十三五”规划所提出的各项改革措施，能够缓解养老保障体系的未来资金缺口，但其成效有多大难以判定。而本节所测算的“社保增值税”改革思路，其未来的资金缺口虽也存在，但完全在可控范围内。也就是说，启动“社保增值税”建立“国民养老计划”的改革，是促进养老保障体系可持续发展的可靠选择方案。

四、以社保增值税重构养老保障体系筹资模式的优势

以社保增值税重构养老保障体系筹资模式的着眼点不仅仅在于增强财务可持续性，还在于能有效解决中国养老保障体系发展乃至经济发展中存在的种种问题。

以社保增值税替代部分养老保险缴费，涉及税收归宿和激励机制的变化。因此以上重构中国养老保障体系筹资模式的改革思路，其着眼点不仅仅在于增强财务可持续性，还在于能有效解决中国养老保障体系发展乃至经济发展中存在的种种问题。推进社保增值税重构养老保障体系筹资模式的改革，特别适合中国的国情，其主要优势有以下几点。

（一）回避了现有改革思路将要遇到的重重阻力

“十三五”规划所勾画的养老保障体系改革思路，在实际推行时将可能面临重重阻力。而推进以“社保增值税”重构养老保障体系筹资模式的改革，将可以避免或缓解这些问题。

首先，避免了与参保人的直接冲突，社会接受度相对高。在国民养老计划加个人账户的新体系下，因以工薪为税基的缴费收入全部计入个人账户，因此退休年龄的选择完全是个人的事情，避免了现有体系提高退休年龄可能导致的社会冲突。由于国民养老计划的资金全部来自于社保增值税，不受个人退休年龄选择的影响，因此退休年龄的选择不影响政府承担的财政责任，无须政府强制实施延迟退休年龄。为适应老龄化加速发展的现实，未来制定国民养老计划养老金增长机制时，可逐步提升受益对象年龄至65岁乃至更高。这样即可以在不动存量、只动增量的思路下，逐步缓解国民养老计划的资金压力。从养老待遇支付看，上文的具体设计是按照不降低参保人当期养老金的原则进行的。从税收负担看，提升增值税率3个百分点，对应的是减少社保缴费10—15个百分点，因此对于绝大多数企业是降低企业税负。综合各方面情况看，采取社保增值税重构养老保障体系筹资模式的改革思路，回避了与参保人的直接利益冲突，社会接受度相对更高。

其次，如何尽快实现基本养老保险的全国统筹，是中国养老保障体系改革的一大挑战。按照现有改革思路，只能是依靠行政命令来推进，由此产生的难题是：如何有效地激励和约束地方政府？如何让地方政府站在全局利益的角度管理好基本养老保险？这一问题在现有框架下难以找到出路。而以社保增值税重构养老保障体系筹资模式的改革思路，则清晰划分了中央地方的责权。例如，增值税的征收是国税局负责，且因其环环相扣的特点，具有自动实施的特点，地方政府无法干预。国民养老计划是普惠式的，参保人受益资格认定仅是年龄；国民养老计划的养老金按增值税分成比例在中央和地方间清晰划分了支出责任；个人账户养老金则是由个人缴费决定。由此，在养老保险收支两个领域，社保增值税的改革思路都清晰划分了中央地方责权，对地方政府的激励和约束已由制度自动施加。显然，新改革思路很好地避免了中央地方在基本养老保险管理方面的矛盾冲突。

（二）以最快速度、较低管理和实施成本实现公平合理的全民“老有所养”

首先，将增值税等间接税作为新筹资体系的部分资金来源，并专项用于覆盖所有城乡居民的国民养老金支出，回避了现有体系扩大覆盖面、进行整合时的许多困难，可以一步到位实现维持有尊严的基本生存水平的全民“老有所养”。得益于社保增值税的宽税基，新体系也可以完全承担旧体系的债务。

其次，由于增值税等是强制性征税，且在我国征管制度完备、征收效率颇高，因此方案的执行阻力不大，可以很快实施。从征管成本角度讲，新体系中来自间接税的筹资，无须额外征管成本；个人账户的缴费属于强制储蓄且有合理回报，征管成本较低，因此新体系的管理和实施成本总体上会更低。从遵从成本角度讲，由于增加的增值税用于全民养老，且对企业来说是替代了其原来的社保缴费，并不一定增加其负担，因此相信能取得居民和企业的广泛支持。同时，由于改革降低了社保缴费的比例且其养老部分全部纳入记账式个人账户，因此也有利于个人账户性质的社会养老保险的发展，促使更多的企业和个人加入到强制性社会保险中。

因此，社保增值税可以以最快速度、较低管理成本，实现城乡居民较低水平、但能维持基本生存水平的全民“老有所养”，实现历史性跨越。

（三）有利于提升国际竞争力和刺激就业

在世贸组织框架下，国际贸易中增值税可适用出口退税政策，而社保缴费或缴税必须计入生产成本。因此，这一改革实质上增加了我国出口退税政策的操作空间，增强了我国产品的国际竞争力。而且，纵观各国增值税税率，即使我国将增值税率提高到20％，在国际上也不算很高。

（四）调节国民收入分配格局，促进经济结构调整

社保增值税改革有利于调节我国的国民收入分配格局和居民收入分配，从而最终有利于我国经济结构的调整。一方面，从企业角度看增值税是同时向劳动和资本征税，因此以“社保增值税”替换部分养老保险缴费改革，实质上是向资本征税，补贴劳动者，因此可以调节我国国民收入中劳动收入份额不断下降的格局；另一方面，增值税等间接税的最终归宿是个人消费，与仅以工薪收入（还是一定限额之内）为税基的养老缴费相比，改变筹资方式更有利于中低收入群体，因此有利于缓解我国居民收入分配不均不断扩大的趋势。

（五）提升了养老保障体系的财务可持续性

上述测算表明。实施“国民养老计划”的系统性改革，其所产生的当期资金缺口控制在国家经济实力可承受的范围之内，较现有体制更能保证财务可持续性。从理论上看，现有体系下的养老保险缴费以雇员的工薪收入为税基，而社保增值税对所有的消费行为课税，税基更宽。得益于宽税基的特征，在组织财政收入时，社保增值税可以保证社会保障资金的充分与稳定，这也是大多数国家推行社保增值税的主要目的。

五、小结

受人口老龄化日益加剧、历史债务未能清偿等因素的影响，我国养老保障体系的财务可持续性面临巨大挑战。本文结合国际经验，提出降低养老保险缴费率，同步增加增值税税率等筹集“社保增值税”专项用于“国民养老计划”，重构中国养老保障体系筹资模式的改革思路和具体方案。基于若干参数假设，本文的测算表明，相对于维持现有体系，以社保增值税筹资的新体系资金来源更充分稳定，资金缺口明显降低，财务可持续性明显增强。以当年资金缺口占当年GDP的比重来衡量，采用“社保增值税”的改革思路则可实现最高不超过3.62%，多数时间维持在3%左右的水平上；而维持老体系则在2023年之前相对较低，但其后将快速攀升,2038年超过5%，2063年超过10%，其后一直维持在10%左右的高位，导致政府无法承受。除此之外，本文提出的改革思路还具有避免现有改革思路面临的重重阻力、快速实现养老保障全覆盖、刺激就业、提升企业国际竞争力、调节国民收入分配格局等优势。因此，中国应及时启动以“社保增值税”重构养老保障体系筹资模式的改革。

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