社会保障制度应该如何“进化”？

自建立以来，中国的社会保障制度在过去20多年中一直试图调整，却进展有限。

人口老龄化长期存在，使制度的未来具有系统风险，在备受关注的养老和医疗领域内，一些具体的社保项目设计、发展方向、改革路径一直存在争议。

如今，社会经济环境正在发生了巨大变化：经济告别了高增速时代，财政资源不似过去充实，人力成本提升，企业对降低社保费率的呼声高涨……

进一步探讨社保制度的定位，进而厘清未来的调整方向，在当下显得尤为必要。

作为一项基本社会制度，如何实现系统的可持续性？作为重要的再分配制度，如何兼顾公平与效率？面对不断变化的世界，如何实现制度的不断进化？在“新常态”下，如何处理社会保障与经济发展之间的关系？

社保会保障体系如何改革，在2月25日-26日的第三届全国社会保障学术大会上，各界人士展开争鸣。

——编者

华建敏：社保制度有八大紧迫问题

促进经济发展是世界各国始终要面对的共同主题，而社会保障则是维护各国人民世代福祉的最基本的制度保证。对这两个问题，任何国家在任何时候都不可掉以轻心。说得更集中一点，就是任何国家在任何时候都要非常重视“两个G”，管理好“两个G”：一个是GDP（国内生产总值），一个是Gini Coefficient（基尼系数）。

经济增长是一个国家发展的前提，也是保障民生的基础。我们固然不能搞“唯GDP论”，也决不能搞“去GDP论”，促进经济持续发展始终是政府的首要职责。基尼系数是考察居民内部收入分配差异状况的一个重要指标，基尼系数过高、超出合理范围，意味着全社会居民收入分配两极分化，这势必造成市场需求不足、不同群体的利益失调、社会结构失衡、社会矛盾加剧，经济发展也会不可持续。

社会保障对于保障低收入居民的基本生活、缓解收入分配差距导致的社会矛盾有着不可缺少的重要作用。它既是避免经济运行大起大落引发社会震动的“减振器”，又是确保社会和谐、国家长治久安的“稳定器”。所以我们在抓好经济发展这个第一要务的同时，必须把社会保障放在突出的重要位置来抓紧抓好，不断推动社会保障与国民经济良性互动、共同发展。

当下，世界经济仍然低迷，社会保障发展面临诸多挑战，把握好、处理好社会保障与经济发展的关系，显然具有特别重要的现实针对性和全球普遍意义。

我国实行的是社会主义市场经济体制。市场机制包含着供求关系决定价格的价格形成机制、优胜劣汰的竞争机制和产权清晰、权责明确的产权制度。它决定着商品、服务和生产要素的价格，同时也就决定着商品、服务提供者和生产要素所有者的实际收入。市场机制提升了资源配置的效率，也削弱了分配的平等，我们必须看到市场机制的两面性，在强调市场对资源配置起决定性作用的同时，必须更好地发挥政府的作用，以维护社会公平与正义。这包括：要健全宏观调控体系，要强化市场监管，要大力发展社会事业，要创新社会治理体制，要鼓励兴办慈善公益事业，还要加强道德引导等等。保障和改善民生、促进社会公平正义，必须要有完备的制度来保障。这其中，社会保障制度是具有托底性、基础性的制度。老百姓谁不希望对未来生活能有良好的预期？社会保障制度关系人民群众最切身的利益和最基本的民生需求，从一定意义上说，一个国家社会保障制度的可持续性决定了经济社会发展的可持续性。所以，社会保障制度对于我国来说是最重要的根本性制度，也是社会主义制度里不可缺少的核心制度。

不断推动社会保障与国民经济的良性互动、共同发展，这是现代世界各国都需要认真思考和准确把握的一个重大课题。我国经过30多年的发展，在经济增长取得巨大成就的同时，社会保障事业也取得了巨大的成就，统筹城乡的中国特色社会保障体系框架已基本建立。截至去年底，五大险种参保人数分别为：养老保险8.7亿人，医疗保险超过13亿人、工伤保险2.16亿人、失业保险1.78亿人、生育保险1.82亿人。中国社会保障事业的发展对世界也是一个巨大的贡献，如果不算中国，全世界社保覆盖面只有50%,算上中国就达到61%。去年11月，国际社会保障协会将“社会保障杰出成就奖”授予中国政府，就是对这一成就的高度认可。同时也要看到，我国现代意义上的社会保障制度还未最终成熟和定型，我们要大力研究我们的社会保障制度如何更加完善、更加成熟，一定要把制度搞得严丝合缝、滴水不漏，核心是要可持续。当前，我国改革和完善社会保障制度，需要解决的最紧迫的问题主要有以下八个方面。

一是基础养老金全国统筹问题。这个问题从2006年就提出来了，到现在已有10多年了，要有时间表，尽早拿出稳妥的方案。

二是基本养老保险的个人账户问题。社会统筹和个人帐户相结合，这个结合点到底落在哪儿？

三是建立更加科学的养老金调整机制，并且要与在职职工工资的合理增长机制相协调。

四是城乡居民基本医疗保险的整合问题。城乡医疗保险制度怎么合理整合，使得医保制度更加公平、更有效率？

五是低保制度和扶贫制度的有效衔接问题。

六是养老服务的社会化问题，包括养老护理保险的试点。

七是社会保障领域的法制完善问题。现在社会保障领域已经有不少专门的法律，要抓紧研究制订一部管总的社会保障法，要着眼“补短板”制订必需的专项法律法规，还要注意处理好不同法律之间的对接和协调。

八是社会保险基金的安全与保值增值问题。

上述问题都是我国过去多年来在建立现代社会保障制度的历史进程中积累下来的，解决这些问题，仍要立足于我们多年来探索和实践所取得的经验。最重要的，就是坚持当年确定的“12字方针”即“广覆盖、保基本、多层次、可持续”；坚持“4+2”的基本制度框架，“4”即社会保险、社会救济、社会福利、慈善公益事业，“2”即住房保障和优抚安置。

中国社会保障事业有着极其丰富的改革和发展实践，极大地推动了我国社会保障领域的学术研究和人才培养。反过来，我国社会保障领域的学术繁荣和人才辈出，也为我国社会保障事业的改革发展提供了有力的理论支撑和重要的政策咨询。希望中国社会保障学会及社会保障学界的各位专家学者继续努力、奋发进取，既要精于理论，善于顶层设计，更要立于实践，善于总结实践经验、提炼基层智慧，解决实际问题，为我国社会保障事业的改革发展做出更多更大的学术贡献，充分体现我们社会保障学界的责任担当。

作者为十一届全国人大常委会副委员长、中国社会保障学会名誉会长

尹中卿：社保制度改革要与供给侧改革同步推进

2008年国际金融危机爆发后，我国经济增长发生了新世纪以来重大的、深刻的转折性变化。在此之前，本世纪前10年，我们的经济增长速度超过10%，2007年更是达到了14.2%的历史高点。但是2008年以来，我们的经济基本上一路下滑，除了2010年达到10.4%之外，其他年份都是逐步下行。2016年的6.7%。更创下了改革开放以来26年来最低点。

为了应对国际金融危机，我国采取了包括4万亿投资在内的一系列扩大需求的政策。尽管用了不到四个季度我们又恢复过来了，但是最近又一路下行，所以经济增速下降，经济结构失衡，部分领域风险显现。2014年5月，习近平总书记在河南考察工作时提出，我们国家进入经济新常态，这是一个历史的必然。

在经济新常态下，我国各项事业都将进入新常态，社会保障也不例外。所以，社会保障的发展、改革和建设也要随着经济新常态来进行调整。所以，认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展，也包括社会保障发展的大逻辑。对此，我有三点认识。

首先，社会保障发展需要新的发展理念。

党的十八届五中全会和“十三五”规划纲要提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。这些新发展理念不是抽象原则，更不是空洞口号，而是具体的方略和措施。社会保障发展也要以这五大发展理念为引导，大力推进创新发展、协调发展，特别是共享发展。

创新是引领发展的第一动力，社会保障发展与创新，包括理论创新、制度创新、科技创新。所以，要广泛动员和融合包括经济学、社会学、政治学、法学、管理学学科的理论工作者与实际工作者密切结合，创建中国特色的社会保障理论。要推进社会保障制度创新，加强缴费与权益之间的联系，调动个人、企业和社会的积极性，扩大市场因素的作用，增强微观主体的内生动力。要促进社会保障科技创新，追求精算平衡，不断提高社会保障效率。

协调是持续健康发展的内在要求，社会保障的协调发展就包括社会保障内部的协调发展，也包括社会保障与经济社会的协调发展。就内部来说，要统筹协调社会保障、社会福利、优抚安置、社会救助、住房保障和慈善事业的发展、整合、衔接和优化社会保障的结构、制度和体系，不断扩大社会保障覆盖面。从外部说，要进一步加强社会保障与经济社会发展的衔接和协调，同步发展养老事业、养老服务、儿童福利、残疾人事业。

共享是中国特色社会主义本质要求，我国宪法规定了每个公民都有平等的获得国家给予的各项社会保障的权利。所以，继续做大蛋糕是硬道理，分好蛋糕也是硬道理。目前，不同人群、不同待遇这种局面，虽然还要持续一段时间，但是长远来说必须改变。我们必须要建立统一的，覆盖所有社会成员长远的保障制度，逐步消除因制度分割带来的身份差别和权益不平的问题。

其次，社会保障改革需要与供给侧结构性改革同步推进。

适应我国经济进入新常态的需要，推进结构性改革也是一项全新任务。长远来看，重点是推进重点领域和关键环节的制度性改革。短期来看，重点是推进“去产能”“去库存”“去杠杆”“降成本”“补短板”。所以，社会保障改革本身就是供给侧结构性改革的重要组成部分。社会保障改革也要与结构性改革同步推进，为结构性改革保驾护航。

具体来说，社会保障改革要与“三去一降一补”同步推进。妥善处理好去产能、去库存对社会保障的影响。在实现过剩产能和库存市场出清、处置“僵尸企业”过程中，切实维护下岗或转岗职工的权益。要妥善应对“降成本”的冲击，逐步推进生育保险并入基本医疗保险的改革。要充分利用“去杠杆”的机遇，加快社会保障资金，特别是养老金的市场化运作。要抓住“补短板”契机，加大公共财政投入，发展社会福利，打赢扶贫攻坚战，补齐社会保障的短板。

供给侧结构性改革要求从制度层面重构市场，破解机制体制障碍，更大程度发挥市场在配置资源中的决定性作用。所以，我们要通过社会保障行政管理体制改革，精简经办机构的服务流程，提升社会保障的治理能力。要通过财税和金融体制改革继续扩大各地财政投入，适度提高个人责任，调动社会力量和市场广泛参与。借助国有企业改革来解决历史遗留问题，划转更多国有资产、国有企业股份、国有资本经营收益充实社会保障资金，不断壮大社会保障的物质基础。

我国已进入了必须依靠深化改革才能实现持续发展的关键时期，所以要通过深化社会保障改革进一步整合城乡基本养老、医疗和最低生活保障制度。加快机关和事业单位的养老制度改革，完善医疗保险关系的转移接续办法。要加大市场作用，借助税收优惠杠杆，鼓励企业举办各种补充性福利计划，要把促进就业作为社会保障的改革方向，适应网络时代就业特点，适应服务业和其他非正规就业的需求来拓展就业增长的途径，提高劳动力场弹性和劳动参与率，促进经济结构调整和产业升级。

最后，社会保障建设需要把握稳中求进的总基调。

面对经济新常态，社会保障制度的运行也受到宏观经济不确定性的影响，社会保障政策要贯彻稳中求进工作总基调，把防风险放在更加突出的位置，推动社会保障建设可持续发展。

前些年，在经济发展速度比较快，社会保障建设的初期，有的地方脱离经济发展水平，提出一些不切实际的口号。有的地方只关注待遇标准，对资金收支平衡不关注。在经济发展进入新常态之后，我们要将稳定社会保障的安全预期放在重要位置，回归社会保障的基本属性，多做雪中送炭的事，少干锦上添花的活。

在经济发展进入新常态之后，大规模扩面参保时代已经过去，所以再靠原来的扩面增加增缴基金已经没有多大的作用。这就迫使我们改革和完善现行的基金使用管理办法，优化统账结合的基金结构，完善信息披露机制，提高社会保障的使用效率。

十八届三中全会以来，中央多次提出要加强社会保险的精算。作为一种保险制度，无论是商业保险还是社会保险精算必不可少。宏观上来讲，要完善筹资机制，调整待遇水平，实现基金收支的中长期平衡。微观讲，要健全多交多得，长交多得的鼓励机制，实现参保者缴费与待遇相衔接。这些年来，各地积累了参保人员的结构，现在关键强化管理，推进精算管理，能够实现统筹社会保障基金的待遇标准和基金收支。

社会保障基金作为社会保障制度的物质基础，不断探索基金的保值增值，是社会保障风险管理的重要内容。所以，截止去年底，包括职工五项保险，城乡居民基本养老保险，城镇居民医保基金，新农合基金结余超过5万余元而已。现在90%以上只能存在银行。据有关数据，2007年到2013年，基金平均收益率2.2%，贬值严重。现在已有养老金进行投资经营，算是开了一个好头。防范基金贬值的风险尤为重要，我们要以养老金投资运营为契机，积极探索社会保障基金投资管理体制改革，推进基金投资运营的市场化、多元化和社会化，进一步拓宽社会保障的基金投资渠道，实现社会保障基金的保值增值。

作者为全国人大财经委副主任、全国人大研究室原主任

张世平：尽快将应对人口老龄化提升为基本国策

我国人口老龄化形势非常严峻，根据最新统计，2016年我国60岁以上的老人是2.3亿，占总人口16.7%，2053年将达到4.87亿的峰值。

老年人口爆发式增长，对我国经济社会发展、社会保障体系，特别是养老保障体系带来了巨大冲击。

一是未富先老明显，人口老龄化与城乡区域收入差距相叠加，与家庭小型化、空巢化、高龄化相叠加。目前我国80岁以上的老人约有3000万。可以想见，在15年、20年后，50年代出生的这一代都进入了高龄行列，那时高龄老人的数量和占比会大幅度增加。

二是保障水平主体偏低。我国基本养老保险广覆盖，低水平，制度上实现了全覆盖，但实际操作中仍有不少的短板。而且我们的总体水平是偏低的，养老金替代率40%-50%，城镇退休职工平均养老金2200多元，只能够满足日常基本生活需要，无法抵御老年风险。50%的农村人口养老金低于60元，还要靠劳动收入养活自己。目前约有40%的老人依靠家庭供养，22.9%的老人还处于贫困状态。

三是保障压力持续增长。国家实行了二孩政策，但短期内无法改变总体人口比例失衡的状态，社会保障任务十分艰巨。目前养老金是记帐式的名义账户，而非累计式的实体账户，之后将面临着长寿风险和政府公共财政危机。

四是养老供给结构失衡。现在是供不应求与供大于求并存，有效供给少。尤其像护理型、医养结合型严重短缺。90%的居家老人基本处在自维状态，难以获得及时有效的养老服务。社区养老大多条件有限，设备不完备，难以满足老人就地安养需要。很多养老中心都是政府主办的，下了很大的工夫，但很多实际成为健康老人的娱乐场所，不能真正起到缓解养老压力的保障作用。机构养老的结构性矛盾非常突出，一床难求与高空置率并存。现在全国有670万张养老床位，包括150万社区日间照料中心的床位，但我们有2亿多老年人，这些床位即使全部用于失能与半失能养老人，仍然覆盖不足。

五是保障制度缺乏配套。目前有老年权益保障法，但还没有社会保障、社会救助、老年健康、社会服务保障等配套法律和实施细则。老年普遍需要长期照顾的保险没有纳入体系。这里有很多的矛盾，钱从哪里来，是政府出，企业出？钱向哪里去？钱由谁管？是纳入医保还是在养老体系中，它与商业保险什么关系等等，这些问题都还没有达成共识和得到解答。

六是养老理念相对滞后。发达国家近百年中出现的老年问题，在我国集中迅猛地爆发。在很多方面让我们始料未及，包括对基本国情缺乏全面客观准确的认识，存在认识上的误区，受传统文化和不利政策的影响，加之我们的财力和服务资源的制约，很多家庭在安养老人问题上面临两难的选择，传统观念与突如其来的变化不相适应。

国际经验表明，人口老龄化会伴随着社会保障难以为继的风险。我国老龄化也是经济发展进入新常态发展的潜在原因，2021-2030年，人口老龄化规模大、势头猛、程度高等特征，将会冲击现行的社会保障体系，影响国民经济的可持续发展，成为关系国计民生和国家长治久安的全局性、长期性、战略性问题。

围绕完善养老保障体系，我有几点具体的建议和思考：

一是切实加强顶层设计，从国情出发，尽快将积极应对人口老龄化提升为基本国策。落实与之相配套的国家政策和中长期发展规划，构建与人口战略，经济制度，社会保障等为支撑的人口老龄化应对体系，建立国家层面的，更具权威性的协调引导机构。通过全面系统的持续的政策干预，将人口老龄化对经济发展的不利影响降到最低。

二是完善法律制度保障。尽快制订社会保障法，社会救助法，老年健康法，加快推进养老制度改革，多层次养老体系。不断完善养老救助、养老保险、养老福利等各项社会保障制度，真正实现城乡基本养老保险全覆盖和基础养老金全国统筹。发展面向老人的健康管理，康复治疗，护理服务，落实分级诊疗，及早出台以失能老人为重点的长期照顾保险制度。这个事情政府专门出台了相关文件，也在进行这方面的试点，很多地方有很多成功的经验，希望能够加快推动，从根本上解决养老服务支付能力的问题。

三是落实政府的主导责任。在应对人口老龄化系统工程中，政府要科学定位，准确发力，有所为，有所不为。在完善政策调控，资源整合，加快推进养老服务保障需求为导向的供给侧改革。现在养老有670万张床位，有人说床位太多了，空置率有50%，但实际是什么情况呢？农村的幸福院、养老院等确实有很大的空置率，而城市这方面一床难求。这里的问题还是比较多的，怎么样能够推动这方面的改革，能够真正把国家的财政有限资金更多、更直接用在老人身上。

四是做强居家和社区养老。居家养老是包含以家庭为基础，同时也包括社会服务的介入。应强调政府主导，应更加重视家庭伦理和孝道文化的传承，完善居家养老服务的政策，建居家养老补贴，护理补助金制度。探索实施照料假和落实赡养老人少纳税等一系列措施，同时大力扶持社区养老机构，鼓励民间力量和社会资本进入，让他们能在居家、社区、机构三层次同时发力。

五是开发养老保障产品。借鉴国际经验，积极推进社会保障多层次的职能，多渠道筹措养老基金，实现政府、企业、个人养老金责任分担。鼓励企业建立退休养老计划和购买投保型年金产品，落实年金缴费和个人购买商业保险给予一部分税收减免，确保基金安全和保值增值。

六是快速发展老龄产业。加大政策倾斜和投资力度，培育老龄产业市场主体，建设一批休闲养生、特色医疗、产品研发等示范基地和产业园区，进一步放宽市场，推动政策衔接，确保各项改革举措落实到位。切实解决基层反映强烈的，融资难等问题，营造公平合理的市场环境，为快速发展老龄产业提供更有利的政策支持。

作者为全国政协社会法制委员会副主任委员

谢经荣：降低社保费率对企业减负作用还不明显

社会保障是处理好国家、企业、职工当前、未来，上一代人、这一代人、下一代人的关系问题。这个关系怎么调整？可能要靠保险费率作为杠杆，不同的人不同的保险费率，不同的时期不同的保险费率。

除此之外，社会保险费除了有保险功能，对交费的企业和个人都有一定的成本，它的高低会影响企业的竞争力。保险费率的高低会影响我国企业特别是制造业整体的竞争力。下面，我简单介绍一下企业是如何感受社保费率的。

2010年，我们对中外125个国家社会保险制度及缴费情况做了专门的比较分析，得出以下几个判断：

1、我国社会保险费率水平偏高。

在125个国家中有11个国家的社保费率超过40%，除中国外全部集中在欧洲，主要为发达的福利国家以及部分经济转型国家。我国是超过40%的国家，费率高于经济发达的德国、美国，也高于同处亚洲的日本、韩国。

2、企业缴付社保费率偏高。

我国企业缴付比例为30%，在所有国家中，我们仅低于法国的35.14%，意大利的31.97%，在世界位居第三。

另一方面，政府财政对社会保障的支出比例又较低，当时我们选的是2005年左右的数据，我国是5.3%。国外的数字是3%-15%左右，我们应该处于偏低水平。

3、“以支定收”确定费率造成社保水平与经济发展水平不一致。

改革开放以前，实行现收现付的社会保障制度，职工和企业都不缴纳社保，改革以后，按“视同缴纳”支付当前的待遇，需要现在的单位、职工弥补，承载过去历史上的费用。应该来讲，目前的企业和职工的压力应该是很大的。

我国人均GDP在发展中国家属于中等偏上水平，但我们的社保费率是40%，在发展中国家位居第一。社保费率这么高，参保率就会下降一些。

最近几年，党中央、国务院高度重视社保制度保障民生、调节经济的作用，近几年来我国经济下行压力逐渐加大，国家相应降低企业和职工的费率。2010年是41%，到2015年降到38.85%，降了1.15个百分点，主要是在医疗、生育方面。2017年可能要降到36.85%。也就是说，在过去3年多，我们的社保费率降低了4.15个百分点。

2014年以来，我们连续对全国民营企业进行抽样检查。这里重点讲2016年和2015年两年对比情况。2016年，在五项社会保险中，工伤保险平均参保率最高，为82.5%，其余社会保险的平均参保率均超过70%，与2015年基本持平。虽然企业的社会保险平均参保率处于较高水平，但企业全员参保率并不高，在2000多个样本里，1626份有效问卷中，为全部职工缴纳五项社会保险的企业仅占38.2%，略低于2015年的40.5%的水平。

另外，企业社保费用占企业人工成本比重有所变化。企业社保费占人工成本的比重略有上升，2016年为14.5%，比2015年的14.3%有微弱增长。但如果仔细看，不同方面还有一些细的变化。比如，社保费占人工成本比重小于10%的企业占32.3%，10%-20%的企业占45.5%。也就是说，社保费用占人工成本的比重在20%以下的，占到78%左右。有4.4%的企业成本高于30%。全员缴纳五项社会保险621家企业，社会保险缴费占人工成本的比重17.5%，比2015年同期的18.7%略有下降。

再来看看企业对政府降低社保费率的评价：一是减轻了企业负担，有利于企业发展；二是增强了企业为更多职工缴纳社保的积极性，有利于保障劳动者权益；三是受下调比例不高、缴费基数上涨、五险统一加快等因素影响，这些政策对企业减负作用不明显。增的可能比减的还要多。

基于以上情况，有几点感受。

近年来，我国社保缴纳情况逐渐改善，比例相对较高。上面讲全员缴纳社保的企业占38%多，从这个角度来讲，情况不如我们想象中的那么好。因为覆盖面小，所以比例不高，才需要以支定收。如果我们把费率降一点，扩大或者强制性缴纳，对提高覆盖面是有好处的。

二是社保费率应根据经济发展状况及时作出调整，在经济好的时候，我们可以有比较高的费率。企业发展困难时，可以降一些费率。一方面降低企业负担，提高市场竞争力，同时增加劳动者当前的收入，提高消费比例。2015年，我到石家庄调研，一家制造业企业年产值可能在几亿元，但企业主说已经到泰国投资了，原因在国内已经不能营利，而且很辛苦。他告诉我，泰国工人工资3000块钱，与石家庄工资差不多，但别的成本低。一是贷款利率比国内低，在泰国大概是2%左右，在国内要取得贷款能得到12%的利率就不错了。这样看来，仅贷款利率就增加了10%的成本，如果企业再小一点就不只10%，可能是15%，甚至更高。

还有一个成本是社保费用成本。泰国社保费用总的比例与中国差不多，是45%。但构成不一样，企业交15%，职工交15%，国家拿15%。我国企业要交30%。如果我们让更多的企业留在国内，就应该适当降费，据我了解，今年国务院在降费方面会有大的动作。

三是在确定社保缴费基数时，应充分考虑小微企业的情况。一般小微企业实际工资比社平工资要低。如果小微企业按社平工资缴纳社保，负担更重，占比更高。所以我们建议对小微企业应以企业实际平均工资为缴费基数。

作者为全国工商联副主席

胡晓义：信息化与社保的深度融合大有可为

这几年大家看到在社会保险领域里确实有几件大事，比如建立城镇居民的医疗保险制度、新农保制度、城镇居民养老保险制度、医保费用直接结算、养老保险跨地区与跨保险的转移接续政策等。在制度层面大刀阔斧之际，我们观察到一个现象，越来越普及和越来越先进的信息技术有力地支撑了这样的改革和创新。

比如社会保障卡，去年底发了9亿多张，全面加载了金融功能。目前它延伸到劳动、就业、人事管理等102个管理服务项目。并且向其他民生保障领域也正在延展。我在想，如果没有这样的技术基础，这些年密集出台的多项重大的制度和政策，怎么可能及时的取得实效，怎么可能惠及亿万老百姓。

由此，我们不应该轻视技术，不应该把技术当做比理论、比制度、比政策低一个层级的存在。信息化贯穿着我国社会保险体系改革发展完善全过程，如影随形。

就我个人的经历来回顾，信息化与社保的融合大体将要经历三个发展阶段：

一是跟从阶段。信息技术是作为提升工作效率的一种工具，跟从着业务发展，也就是把手工操作变为电子化操作。

二是引领阶段。信息化进一步发展，催生了新的公共管理理念和方式。比如，当年我们大力推进社保精准化建设，我们看到越来越多的经办机构是通过网上经办业务，形成了技术方式的转变。全国联网更是促使部门间的机构简化和撤并，比如人社部门管理的社会保险人数增加了几倍，但机构减少了，公共服务的可及性和均等化服务大幅度提升。

三是融合阶段。社保信息的采集和使用，将会超越公共管理的局限，不仅在公共部门使用公共信息，而可能进入更广阔的社会领域和市场领域，和各类资源需求高度融合，发挥出倍增的效率。

目前，社会保险工作而言，绝大多数地区已跨越第一阶段，总体上处于第二阶段，正站在向第三阶段跃进的前沿上。所以，让社保的公共信息和社会市场的资源更紧密结合，这是我们应当追求的新境界，现在人社部门已掌握超过8亿多人的社保实时信息和历史数据，这是非常珍贵的资源和非常有利的基础，将成为推动引领社保事业新发展强大的支持动力。不只是社保领域，对整个服务领域，对社会经济发展都会有促进作用。

信息化和社会保险工作，乃至更宽领域的结合可以做，但还没有做，或者是还没有做好的事情至少有五件，而这恰恰是下一步大有可为的空间。

第一，资金压力测试。社会保险离不开钱，基金收支平衡是基本要求，而我们以往相关的决策主要靠传统的调查研究、分析论证、经验判断，或是做一些小样本的数据测试，结果容易与实际产生较大偏差。算起来头头是道，但执行起来可能左支右绌。现在我们有了全国海量数据，理应加以利用，应该对宏观决策起到更大的支撑作用，比如降低费率的问题。

面对经济新常态，国务院去年和前年两次决定适当降低或阶段性降低社保费率，现在社会上降低费率的呼声仍然很多，有没有空间和可能？作为主管部门，我认为是有责任调用数据库的数据，对全国基金情况进行细致准确的分析，研判降费的长期性、整体性的趋势。同时把握好政策实施范围和力度，保持保证政策的可持续性。

第二，模拟制度运行。每项重大的社保制度改革，都会遇到新旧制度相互衔接的问题，依靠海量数据，我们有可能通过多种方案的模拟，把制度设计得更加合理，从而使制度转换更加平滑，减少矛盾。

第三，政策效率评估。事中、事后评估，既是对社保政策绩效的检验，也是为以后制定政策提供借鉴和参考。政策绩效评估当然要重视社会舆论的反响，也要重视局部调查的结果，但同时运用数据信息，大样本的数据信息作回归分析，可以得到事半功倍的评估效果。

比如，医保的成效到底怎么样？国家连年提高城乡居民医保的标准，财政也投入了基金，保障水平确实有所提高。但仍有居民反映看病实际负担比较重。舆论肯定是评价政策的渠道，但更准确的标尺是运用信息系统的数据分析，从而比较容易的研判其之间的关系，但二者之间并非完全呈线性的。其中一部分供给的增加可能被持续上涨的医疗费用吃掉了，由此我们可以作出现在看病负担到底重不重，是什么原因导致的结果判断，进而明确深化改革的方向和重点。

第四，优化经办服务。近年来，常常有社会上反映社保政策太复杂了，搞不懂，算不清楚。其中一个原因就是我们在社保制度当中引入的社会经济的参数，和考虑的差异化程度不断增多，使得政策标准越来越复杂，经办标准当中需要认定的环节越来越多。应该说这是必要的，社会在发展，群体在细化，不做一些区隔也不行。但是，在细化过程中，也要达到方便公众理解和办事的目标，这就比较麻烦了，这需要信息化发挥更大的作用，把复杂的计算处理留给后台，给公众准确明快的程序或结果。

比如，现在职工养老保险待遇太复杂了，谁也算不清楚，确实算不清楚，因为很多参数都是不确定的。但趋势肯定是多交多得，长交多得，到底多少钱我也不知道。有这种需求，有这种矛盾，有这种落差，其实就是一个机遇，我们完全可以开发出一种查询系统，把相关的参数设计进来，让每个人都可以很便捷的，至少大概计算出自己大概的趋势和模式。给大家交一个底，他才会有一个清晰的预判，鼓励他参保、长交、多交才有一个抓手，否则就是一个舆论上的宣传了。

第五，社保数据的深度开发利用。自从中央提出“互联网+”概念以来，大数据、云计算已经形成广泛的实践活动。“互联网+社保”乘势而上，应该面向社会需求，结合市场资源，建立云技术，深度开发使用社保数据，我认为这是将来社保数据最有前景的运用领域。不局限于社保部门自己用，也不是局限于公共部门的交换使用，而是要放到社会上去用，放到市场里用。

比如，个人连续性社保缴费记录可以与金融机构合作，作为个人重要的征信凭证，这件事几年前开始做，但始终没有达到令人满意的程度。再比如，我们在发展多层次养老计划当中，将来随着市场发育更加成熟，有没有可能个人有投资选择权，这怎么管理，社保卡个人信息的唯一性、连续性、完整性可以使得他在这个领域里，比如享受税收优惠的凭证。我认为最有价值的信息是我们医保系统当中海量的诊疗信息，它对于药品和医疗机械的研发，健康保险的精算等都具有难以估量的价值。所以，将来突破社保本身的应用局限，走向市场，走向社会是最好的前景，但问题是需要有人定规矩。在“十三五”期间，这要作为重要的突破点，在全国层面进行谋划，实现各领域的合作推进。

作者为人社部原副部长、中国社会保险学会会长

郑功成：应从国家治理视角看待社会保障和经济发展问题

从国家治理角度来看社会保障与经济发展的问题时会发现，中国是自古以来就是基于国家治理需要推行救灾等社会保障措施的。比如在汉代时，汉文帝就多次下发有关养老的诏令，动用国库资源并由地方官员实施。德国创设现代社会保险制度，是基于增进国家认同、化解尖锐对立的劳资矛盾，促使国家强盛的目标。美国罗斯福推动制定《社会保障法》是基于国家的治理，弥补市场万能神话的破裂。英国建立福利国家也是基于国家治理，法国的社会保障制度是当年基于法国大革命之后宪法的公民权益。因此，从国家治理视角看社会保障没问题，从国家治理视角看社会发展更没有问题。

为什么要强调这个问题？因为现在有一些人和一些地方只是将社会保障看作是一般的民生工程，或者当成政绩工程，搞社会保障就是为老百姓做实事、做好事。这样的观念影响了社会公众的理解，有时也影响政府自己的决策，所以现在必须要大力宣扬，这个制度实际是国家治理，是基于国家层面，基于国家认同，基于国家的长治久安，人民的世代福祉。不站在国家治理的角度，不认识到位，也就不可能有科学的顶层设计。

当前，大家讨论很多的是经济下行压力很大，企业负担和成本很重，劳动成本高就是社保缴费成本高，要大幅度降低费率。当前的名义费率虽高，但并不等于实际费率，在不同的企业，不同的单位，不同的地区，实际费率与名义费率存在着不同的差距。我们应看到真实的劳动成本，如果社保差异不断放大，社会权益公正性也越来越受到损害。产业和企业往往倾向于少负担社保成本，缴费越少越有竞争，反之则陷入了竞争的劣势，这种怪圈形成，也使得地区之间发展不平衡，这样一来，国家协同发展的局面不可能形成。

大家都盯着这40%、20%费率问题，我们则看到隐含在费率背后的问题，它不是简单的费率高低的问题，是直接关系到社会保障与经济发展全局和大局的问题。

如果我们不从国家治理视角看社会保障与经济发展，就很容易将费率高低简单地视为区域性的劳工福利问题，或者是个别群体的利益损益问题，或者只是企业投资者的成本问题，这很可能陷入短视的政策性误区。国家制定政策一定要立足于全局，立足于宏观上解决问题，解决结构性问题，解决责任分担的问题，这样才会有合理的制度形成。

只有从国家治理视角才能立足于全局，着眼长远，才能有科学的顶层设计，才能找出解决当前地区分割甚至某种程度上的地方承包责任制格局的办法。

中国30多年来的发展实践，从正反两面充分体现了社会保障与经济发展的正向关系。我们看到改革开放30多年来，中国经济发展保持了高速增长，是当今世界持续增长时间最长，财富增加最快的国家。毫无疑问，我们现在已经成为世界经济的巨大引擎，这是大家没有争议的。

同时，我们数亿贫困人口摆脱了贫困，越来越多人进入了小康生活。近30多年来，中国社会保障获得了全面发展。老年人可以说是人人享有了养老金，96%以上的城乡居民被医疗保险制度覆盖，全民医保的目标基本实现了，有了包括低保在内的综合性社会救助制度，以及政府推进的大规模保障性住房建设，近几年来养老服务，残疾人事业发展步伐也在加快。30多年的经济高速增长，依靠的是改革开放，但同时也依靠社会保障来解除民生疾苦，并创造有利于经济发展的社会环境，以及提振国内消费。我经常讲两个时间点很重要，一是1998年，一是2009年。

1998年面临的是社会危机。城市新贫困人口急剧增加，社会矛盾日益显现化，更重要的是丧失了对社会保障制度的信心，政府的公信力也受到损害。全国出现了普遍性不能按时足额领到养老金的现象，医疗费用不能报销，教育产业化，住房自有化，各种各样的负担压在了居民的身上。后顾之忧的不断增加，即使收入增加了也不消费，放在银行，所以1998年，企业产销率持续下降，亏损面急剧扩大，社会在一定程度上进入了危机时期。这是为什么呢？不能说全部原因由于社会保障，但最重要的原因是社会保障。之后中央确立并吸引力推进“两个确保三条保障线”，国家付的成本不高，但解决了老年人的收益问题，为下岗人群提供了基本的生活保障。所以，当年的世纪之交，我们也看到了社会很快实现了基本稳定。这不仅解决了民生问题，更重要的是为经济改革、国企改革和发展创造了较为良好的社会环境，提高了大家的信心。可以说，社会保障与整个经济、社会、政治紧密联系在了一起。

2008年，美国次贷危机引发全球经济危机。我们的外贸下降13%，其中出口下降16%。这次危机带给我们最大的启示是，中国经济健康持续发展必须依靠城乡居民的消费提振起来。但当年的消费不太旺盛，因为当年也同样面临养老问题、医疗问题、住房问题，在当时经济不景气、经济下降的情况下，有国内学者的观点根本与资本家的想法是一样的，主张不要搞劳动合同法，不搞社会保险法。如果我们要发展经济就要消费，如果要消费就要有安全感，要有安全感就一定要有基本的保障。之后，2009年启动了三年医改、全面医保，党中央最高决策层亲自推动多项举措，所以才有社会保障的今天。之后消费开始上升，人民信心回升，经济形势也很快回转。

在过去30年发展实践中，无论是经济增长还是社会保障发展，中国都为当今世界提供了非常正面的示范，示范的实质是社会保障与经济发展之间，我国基本实现了良性互动和共同发展。

可以得出一个基本共识，社会保障与经济发展既不是简单替代的关系，同时也不是相互分割关系，更不是相互对立关系。如果认为经济发展能替代社会保障政策的制定，那是非常短视的，不可能实现良性循环长期发展的格局。社会保障与经济发展也不能分割，比如在降费时最重要的其实应当是结构优化，而不是简单的降费问题，如果只降低费率，其根本影响不只是社会保障问题，而是市场竞争环境的问题。

更重要的是不能对立起来。我们现在存在一种危险，有些部门或有些人主张废止《劳动合同法》，这是有严重问题的。我们应该在维护劳资权益相对均衡的情况下，稳中求进。

同时，也要从国家视角看面临的挑战。我们的外贸占到中国经济社会发展这么大比重的情况下，更要看到社会保障的全球性。

社会保障要跟上新的就业形态。新经济增长面临着一些难以自我调节的困境。另外，社保制度自身也存在着缺陷，尽管天天喊改革，但我们的制度存在僵化的一面。比如我们1994年决定统账结合的医保模式，个人账户日益暴露出一些无法自我克服的问题，但20多年过去了，并未见废止或者及时做出政策调整。1995年确立养老保险制度时，规定缴费满15年就可以领养老金，而欧洲许多国家是40年才可以领，当年制定重大政策有当年特定的时代背景和特定的保障对象，但是几十年不动，这种僵化既影响公正，又损害制度的可持续性。所以它应该要与时俱进，有自我修复的可能。制度如果没有自我修复的功能，就会陷入僵化，这是我们面临的挑战。

社会保障要有自我修复的功能，要成为跨越中等收入陷阱的利器，要体现中央政府的权威。只有中央政府才能考虑到统筹地区的协调发展，人民的共享发展。地方政府可以博弈，但没有创制的权力。

总体而言，我们面临一个大的时代，这个时代风险很大，挑战很多，不确定性也很高，但它也可以给我们提供很好的背景，社会保障与经济发展的良性互动是共同发展的前提条件。

作者为中国社会保障学会会长、中国人民大学教授

以上内容皆根据作者在第三届全国社会保障学术大会上的发言整理而成

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