刘克崮等：关于完善我国统账结合养老金制度的思考与建议

郑功成会长，各位嘉宾、各位专家，大家下午好！

首先，感谢郑会长邀请我出席此次会议。参加会议的是多年从事社会保障领域的领导、专家学者，对社保问题有丰富的实践经验和很深入的研究，对推动我国社会保障制度建设与完善做出了很多贡献。1999-2002年我在担任辽宁省副省长期间，具体主持过国家在辽宁进行的社保试点改革工作。2016年与许多专家一起对养老金制度做了一些研究，今天谈一些个人思考，与大家交流、讨论。

一、我国职工基本养老保险制度存在的主要问题及原因

始于1997年的 “统账结合”的城镇职工基本养老保险制度，经过20多年的发展，成果显著，覆盖人群不断扩大，保障水平不断提高，退休人员养老金连续12年提高，社保信息系统初具规模。但随着我国经济社会发展进入新常态和人口老龄化加剧，现行制度的可持续性面临严峻挑战。

（一）企业职工养老金制度存在的问题 

1.参保人数上升与缴费比例下降并存

2010年至2015年，企业职工参保人数从17823万人增加到的24571万人，年均增长率7.24%，但企业缴费人员占参保职工的比例却从2010年的86.5%，降到2015年80.3%，年均下降1.24个百分点。

2.名义高缴费率与实际低费基并存

以北京为例，企业职工基本养老保险缴费率为职工工资总额的 20%（2016年为19%），个人缴费率为本人上年月平均工资的8%，合计名义缴费率为28%。在国际比较中，我国职工基本养老保险缴费率比经合组织（OECD）国家平均水平高出8.4个百分点，也比主要发展中国家的平均水平高出5.2个百分点。但是，由于企业基本养老保险缴费基数不实，实际缴费基数仅为应缴基数的75%左右。 

3.待遇水平不断提高与养老基金支付压力加大并存

自2005年以来，我国企业职工养老金已连续12年上调，年均涨幅达到9.7%。这在改善企业退休职工待遇水平的同时，也增加了养老保险基金支付与财政补贴的压力。2006－2015年10年的养老保险基金支出中，各级财政补贴年均占比达到18.1%；期间养老保险基金支出年均增长率为20.4%，比基金收入年均增长率19.2%高1.2个百分点；财政补助年增长率为22.3%，比基金收入年均增长率18.3%高4个百分点。 

4.省级统筹中“收不抵支”与“盈余少收”并存

经济发达的省份，劳动力流入多，老年人口相对比例低，基本养老保险基金结余就多，相反则结余较少。结余多的省，余钱没有用，就少收。

5.个人账户记账总额增加与实际资产减少并存

至2015年底，全国基本养老保险个人账户记账总额4.7万亿元，个人账户实际资产仅为0.3万亿元，是记账总额的7%。同时，2015年个人账户累计结余资金从2014年的5001亿元降为3274亿元，减少1727亿元，这是自2001年提出做实个人账户试点以来首次下降。

6.基本养老保险“一柱独大”与补充养老保险面窄量微并存

目前世界上多数国家养老保险制度采取多支柱复合模式，政府负责的基本养老保险作为第一支柱，企业负责的企业年金作为第二支柱，个人、家庭养老储蓄或商业养老保险作为第三支柱。1991年，国务院提出建立企业基本养老保险与补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度以来，截止2015年底，参加基本养老保险的企业职工占应参保职工的75%，养老保险基金累计结余3.4万亿元；参加补充养老保险企业年金的职工人数占应参保职工的8%，企业年金累计结余基金0.95万亿元。由于缺乏必要的政策支持，个人商业养老保险发展缓慢。目前，我国职工养老保险各组成部分比例严重失衡，基本养老保险承担了绝大部分养老责任。 

（二）存在问题的原因有体制内、外两方面 

体制上的原因有五条。

1.基本养老保险统筹层次低 

由省级政府统筹养老保险基金，养老保险资金不能实现全国互济。各地之间的养老保险基金政策和收支差异巨大。基金有结余的省份通过缩小费基和降低费率来减少其基金的收入，导致基本养老保险费未能应缴尽缴，部分地区实际费率低于名义费率。

2.各种养老及住房公积金、低保等相关资金使用在制度设计上缺乏整体构思 

现行与个人养老资金相关的制度，包括职工基本养老保险、企业年金（包括职业年金）、商业养老保险、个人养老储蓄等制度和政策间缺少整体协调。老人低保和社会救济、家庭和社会互助养老制度及住房公积金之间，彼此也相互割裂。使得个人养老资金，无法按照个人账务生命周期合理安排使用，形成合力。

3.养老金制度的配套机制尚不完善 

一是养老金投资市场欠发达。国内养老金投资渠道非常狭窄，资本市场不成熟、不发达，基础养老金结余部分还只是探索投资运营实现保值增值。企业年金也缺乏适宜的投资市场环境。二是养老金投资运营机构缺乏有效竞争。由于数量少，总体运营能力弱，有效的竞争机制没有形成。三是全国统一的社保信息系统建设滞后。由于统筹层次低、管理碎片化，缺乏顶层设计，投入不足，全国社保信息系统建设严重滞后。

4.财政常态化补助不利于完善基本养老保险运行机制 

财政每年都对基本养老保险基金进行“兜底性”补助，且力度逐年加大。其中中央财政占80%。造成养老保险基金形成对财政补助的“体制性”依赖，这不利于养老保险自身制度建设和运行机制的完善。

5.养老金制度转制过程中未妥善解决隐性债务问题 

1997年，我国城镇职工基本养老保险制度转制时，产生的原制度的“老人” “中人”的隐性债务规模没有弄清，希望由新制度积累的资金承担历史欠账。当各地社会统筹账户出现收不抵支后，通过挪用个人账户资金以及财政补助等方式，解决当期支付养老金问题，从而造成个人账户长期“空账”运行，财政补助连年递增。

体制外的原因有两条。

1.人口老龄化加剧 

我国人口政策调整滞后导致的人口老龄化，给中国现行养老金制度收支平衡带来巨大压力。2012－2015年，全国累计减少1200多万劳动年龄人口。随着中国人口老龄化加剧，企业的养老保险抚养比[1]，正在逐步降低，由2010年的3.07：1降到2015年的2.88：1。未来，我国60岁及以上老龄人口将由2015年的2.2亿人上升到2050年的4.9亿人，在总人口中的占比由16.2%上升为37.9%。而15﹣59岁劳动年龄人口，将由2015年的9.25亿人下降到2050年的6.51亿人，在总人口中的占比，由2015年的67.26%下降到2050年的50.05%，抚养比将达到1.32：1。 

2.国内经济增速放缓 

2011年以来，我国经济增长速度开始放缓，资本投入增速随着储蓄利率下调和投资收益率变化逐步趋缓。企业提高经济效益，调整产品结构，减少低技术含量用工人数，导致参保人数下降、退保人数增多。

另外，社会保险（障）管理者和研究者在一些基本概念、基础理论和国际经验的基本判断上，分歧不小，增大了认识和解决问题的难度。

二、完善养老金制度几个关键性问题的思考

养老金制度要适应社会生产力发展水平，体现社会成员责权利平衡的原则。过于强调社会平等、超越经济发展水平的养老金制度不可持续。中国的国情是地区间经济发展水平差异巨大，社会福利性支出水平较低，个人间、行业间的收入差距不断增大。目前，中国正处于工业化和城市化高速发展阶段，从农村进入城市就业的人口不断提高。与此同时，随着经济全球化的进程，中国劳动力跨国流动也在不断增加。人口老龄化加剧，以往生育政策造成的人口结构畸形。因此，我国养老金制度的完善要与国情和经济发展阶段相适应。

进一步完善统账结合养老金制度，需要就几个关键性问题达成共识。

（一）制度模式：“现收现付制”还是“完全积累制” 

现收现付制的优点包括代际间资金转移，实现同代人和代际间再分配，体现共济性，资金保值增值压力小等；其缺点是，激励性差，对人口结构稳定性要求高，人口老龄化加重缴费人和财政负担等。完全积累制的优点包括激励性强，财政责任小，不易受老龄化影响；其缺点是缺少互济性，资金保值增值压力大。

我国养老保险制度起步于现收现付制，后又引入完全积累制， 1997年确立了“统账结合”模式 ，即在企业职工基本养老保险中分设社会统筹账户和个人账户，其中统筹账户采用现收现付制，个人账户采用完全积累制，目的在于兼顾公平和效率、互济和激励。由于“谁来承担制度转型成本”的问题始终没有解决，国内地区间差异巨大，基础养老金统筹层次低，人口老龄化日趋严重，养老保险基金存在缺口，个人账户基本成为空账。

因此，我认为，完善现行统账结合的制度模式，应采取现收现付制和完全积累制“双制并行”。包括：一是社会统筹的基本养老金强化现收现付制；二是建立新的大口径个人账户强化完全积累制；三是积极发展多层次养老保障方式。

（二）统筹级次：全国统筹还是省级统筹 

目前职工基本养老保险实行省级统筹，这种体制源于上世纪90年代中后期“分灶吃饭”的财政体制。国内各省份之间经济发展水平、人口结构以及劳动力流动情况极不平衡，以省为单位统筹造成各地养老保险基金收支水平差异巨大，养老保险费率和费基也存在较大差异。这造成同地区企业用工成本和企业负担不一，影响全国统一市场的建立、企业的公平竞争和劳动力的合理流动。

我认为，根据我国历史、现实着眼未来，全国统筹基本养老保险制度更有利于国家的统一、人民的团结和经济社会发展。目前，各方面对实施基本养老金全国统筹意见较为一致，应下决心尽快建立全国大口径基本养老金互济机制。

（三）财务模式：养老保险基金立足收支平衡还是财政常态补助 

上世纪90年代，在建立现行统账结合职工基本养老保险制度时，为了解决转制产生的隐性债务，应对人口老龄化，保证基金的可持续运转，确定了20%较高的企业缴费率，并设立了个人账户。考虑到可能出现的资金缺口，确定财政对基金给予阶段性专项补助。随着人口老龄化加剧，退休待遇持续提高，养老保险基金支付压力不断增大，财政补助正在成为常态化。养老保险基金预算如果不能做到收支平衡，将不利于其自身增收和控支。国际上，欧盟一些国家出现的财政危机都与预算收支不平衡相关。

我认为，养老保险基金应建立财务平衡机制。通过制度顶层设计的完善，挖掘增收节支潜力、扩大参保范围、严统费基标准、提高实征效率，完善运转机制，实现精算管理，封闭运行、收支平衡。

（四）体系结构：“一柱独大”还是“两支柱、多层次” 

世界银行提出养老金“五支柱 ”体系，即一国的养老金应包括非缴费型养老金（零支柱）、缴费型养老保险制度（第一支柱）、强制性个人储蓄账户（第二支柱）、自愿性养老储蓄和保险（第三支柱）、非正规保障形式（第四支柱）。在中国的养老保障体系中，五个支柱都有不同程度的发展。其中，零支柱对应社会救助中的最低生活保障，第一支柱对应城镇职工和城乡居民基本养老保险，第二支柱对应企业年金和职业年金 ，第三支柱对应个人养老储蓄和商业养老保险，第四支柱对应家庭和社会互助养老。

从生产力发展水平和养老保险制度相适应的角度来看，我国正处于全面工业化和城市化快速发展阶段，实行养老金全国统筹是必要的；中国地区差异大，人口流动大，人口收入水平差异大，有必要加快建立企业年金制度；中国的自雇业者和自由就业者比例日趋增加，个人养老储蓄和商业养老保险的重要性也在提升。

我认为，应构建“两支柱，多层次”的养老金体系，即以全国统筹基本养老金和“大口径个人账户”（包括企业年金和住房公积金等个人账户）为两个支柱，同时，发挥个人养老储蓄和商业养老保险作用，建立起包括老人低保和社会救助、家庭和社会互助养老在内的多层次养老金体系。

三、完善统账结合养老金制度的政策建议框架

社会保障制度是人类进入现代文明社会的标志。随着农业社会向工业化和城市化社会的发展，养老保障制度也从家庭养老向社会养老转变。西方发达国家公共养老金制度是现代工业化国家的基本经济社会制度，其形成和发展大都与工业化、城市化同步，建立公共养老金制度是社会发展和稳定的需要。一国的生产力发展水平决定其养老保障制度的结构和社会化程度。建立公共养老金制度需要政治决断，并通过立法和行政手段强制征缴公共养老金。为应对人口老龄化，西方国家养老金制度正向降低统筹权重、减少政府责任转变，正在采取升税费、降待遇方式保证发放。

完善养老金制度，要适应人口流动的大趋势，要考虑建立全国统一劳动力市场的需要。在实行养老金全国统筹问题上，东西德统一时期的经验值得我们借鉴。他们牢牢抓住宪法统一和社保统一两个基石。西德一次性将东德全部人口完全纳入西德的社保体系。为此，西德人民缴纳了多年10%的爱国税，这对建立国民认同的统一国家发挥了巨大作用。

根据我国养老金制度的实践，并借鉴国外公共养老金制度发展经验，我认为完善我国职工基本养老金制度应从以下方面考虑。

（一）基本原则：适应生产力发展水平，兼顾公平、效率 

一是养老保险制度与生产力发展水平相适应；二是制度兼顾公平与效率、互济与激励；三是丰富扩大“统账结合”养老保险基本制度；四是以构建公平、高效、可持续的养老保险制度为目标，兼顾各方利益，平衡代际间利益关系；五是科学划分社会保障体系中政府、企业、个人的责任以及纵向各级政府和横向各部门间的职责。

（二）基本模式：双制并行、统账结合、两支柱、多层次 

完善我国养老金体系，应充分发挥社会统筹现收现付制和个人账户完全积累制的优势，实行双制并行。将统账结合的覆盖范围扩大，将企业年金、住房公积金两类个人资金纳入养老金体系综合考虑，打通互助。以全国统筹、现收现付的基本养老金作为新的“统”，将包括个人企业年金、住房公积金在内的完全积累的“大口径个人账户”作为新的“账”，建立新的大口径统账结合模式。以基本养老金和新的大口径个人账户为养老保障两大支柱，发挥各自作用。这里所说的基本养老金，包括全国统筹后社会统筹账户资金，以及调整后的个人账户资金。完善个人养老储蓄和商业养老保险、老人低保和社会救助、家庭和社会互助养老的补充作用，构建多层次养老金体系。

（三）完善制度：强统筹，大个账，两金通，三补充，四机制，统信息 

基本养老金体系调整的主要内容可以概括：强统筹，即降低基本养老保险费率，在全国统筹基础上做强基本养老金；大个账，即在调整结构和参数基础上做大个人账户；两金通，即打通现行职工个人住房公积金账户和企业年金账户资金的使用；三补充，即充分发挥1.个人养老储蓄和商业养老保险，2.老人低保和社会救助，以及家庭互助养老的补充作用，形成多层次养老金体系；四机制，即养老保险基金建立“自立、增收、控支、增值”四个机制，保证现收现付模式下养老保险基金正常运转；统信息，以个人养老金账户信息为基础，建立统一数据标准、统一软件代码、统一管理机构的全国养老金信息系统。

（四）调整结构：降低费率，拆分个账，减轻企业负担 

一是对职工基本养老保险、企业年金和住房公积金结构和参数进行调整；二是由调整后的企业年金和住房公积金共同构成“大口径个人账户”；三是降低企业费率。企业养老保险社会统筹费率，由20%降至14%。降低的6%费率中，4%转为强制性缴纳的企业年金，2%作为给企业实际减负。拆分养老保险个人账户，将8%的费率一分为二，4%留在统筹账户中，只起记账作用。另外4%并入企业年金，作为强制性缴纳企业年金的个人缴费部分。保留现有自愿性企业年金，将17%的费率上限下调至13%，给企业和个人各减负2个百分点。降低住房公积金费率上限，从24%降至16%，单位和个人各降低4个百分点；下限费率10%保持不变。职工基本养老保险、企业年金和住房公积金三项结构和参数调整后，给企业和个人实际降低费率，上限降低14个百分点，下限降低2个百分点。还原 “统”的公共性和“账”的个人性质。 

国际上，养老金总体替代率达到40%－50%就能保障老年人基本生活，达到70%左右就能保障老年人有尊严地生活。我国养老金结构调整后，应使养老金总体替代率保持在50%－70%的水平。其中，职工基本养老保险替代率由目前70%左右逐步降低到30%－40%，发挥“保基本”作用；新的个人账户养老金替代率逐步提高到20%－30%。加快推出税收递延型商业养老保险。多措并举，扩大个人养老金的来源，有效形成多层次养老金体系。 

（五）全国统筹：一步到位，机构实行垂直管理 

实现养老金制度的全国统一，可以增强国民的国家凝聚力，有利于提高基金支付力，增强制度的互济作用。确定进度：全国统筹养老金要明确实施进度。统一机构：在全国范围内统一养老保险费的征缴和发放机构，并实行全国垂直管理。社保部门负责全国职工基本养老保险费的管理和发放，地税部门负责全国职工基本养老保险费的征缴，强化依法征缴。弥补缺口：划拨国企红利冲抵“历史欠账”。在据实核清数据的基础上，一次性认定，分期支付，通过国有资产变现和收益充实养老保险基金，逐步补上养老保险基金的历史欠账。此后，基金开始实现精算平衡，自立封闭运行。增收措施：扩大参保面，提高实缴率、夯实费基。控支措施：建立待遇调整长效机制，坚定不移，“小步快跑”地实施延迟退休政策。待遇支付：建立地区间分段计算模式，适应人口跨域流动。

（六）完善养老金体系几项配套机制 

一是划分中央和地方政府及部门间职责。基本养老金：中央政府负责制定基本政策，确定基本养老保险全国统一的费基、费率以及待遇计算方法，实行垂直管理，建立全国统一的信息系统；省级政府负责组织本地区的协调和落实；市县政府负责本地区养老金发放工作。企业年金和住房公积金：主体责任在各个企业、单位，中央政府负责制定全国统一的制度框架和税收优惠政策，由省及市县政府负责实施、监督。个人商业养老保险：主体责任在个人，由中央政府制定统一的引导政策和税收递延政策。最低生活保障社会救济制度：由中央政府负责整体制度设计，明确全国统一的保障水平标准，并由中央财政承担兜底责任，市县政府负责社会救助的最低生活保障资格认定、补助发放。

通过一系列优惠政策，鼓励家庭、社会互助养老，对赡养老人的支出予以一定额度的免税、对社会办理的养老机构给予政策支持和税收优惠等。 

二是培育和增强各类养老金投资运行能力。养老金入市，包括基本养老保险基金、企业年金和个人商业保险资金在内的广义养老金资产管理。可借鉴国际成熟经验，建立科学高效的各类养老资金投资管理体制，将分散、缺少生命周期规划不同类型的养老资金集中管理，完善养老基金监管体系，降低投资风险，健全业绩考核机制。通过竞争机制下的专业化运作，促进养老资金的保值增值。政府加强养老基金投资规范管理，可考虑重点扶持3－5家养老金专业化运作机构，通过竞争提高运营效率和经营效益，促进养老金保值增值。

三是建立全国大集中式社保信息系统。建立以参保人个人信息为基础、全国联网的社会保险信息系统，作为基本养老金全国统筹的重要技术支撑。在“金保”二期工程基础上，建立统一集中的全国社保信息系统和数据库，实现社保信息资源全国共享。建立全国联网的社保信息系统，逐步实现对全体国民从“摇篮”到“坟墓”的社保大数据信息管理与服务。

以上思考与建议，不妥之处，请大家批评指正。

最后，预祝会议取得圆满成功。

[1] 即参保职工人数与领取养老保险待遇人数的比值。

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