养老保险全国统筹关键是合理划分央地事权

基本养老保险体现国民待遇和公民权利，影响劳动力自由流动，应逐步提升为中央事权，由中央财政为主承担支出责任。

昨天，新京报发表了题为《养老金全国统筹为何步履蹒跚》的文章，点出了养老金统筹结余省份要补贴亏空省份的实质。不过，我认为更为根本的原因是央地事权划分问题。

长期以来我国养老保险统筹层次较低，阻碍劳动力跨区域流动，各省之间结余差异巨大，已成为社会保障体制改革的当务之急。自2010年《社会保险法》颁布以来，基本养老保险全国统筹逐渐成为社会共识。然而，时至今日养老保险全国统筹方案依然“只闻楼梯响、不见人下来”。为什么养老保险全国统筹这项“社会共识”难以实现，究其根本在于基本养老保险事权在中央与地方政府间缺乏合理划分。

1994年分税制仅划分了中央与地方财政收入，但对事权与支出责任的划分未加规定，这导致一些基本公共服务供给长时间处于“中央点菜、地方埋单”的状态。在现行体制下，基本养老保险是地方政府事权，即由地方政府承担基金征缴、社会化发放和支出责任，中央财政仅对“养老保险基金支付不足和国企、事业单位的职工在视同缴费年限期间的保费缺口”进行补贴。不仅基本养老保险是地方事权，许多社会性支出如失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险都由地方政府承担支出责任。

笔者认为，基本养老保险体现国民待遇和公民权利，影响劳动力自由流动，应逐步提升为中央事权，由中央财政为主承担支出责任。2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中明确提出，要适度加强中央事权和支出责任，其中基本养老保险就是重点之一。然而，中央与地方事权划分是一项重大改革，牵一发而动全身，当前改革进度与社会期待仍有距离。

最理想化和彻底的改革方案是由中央政府对基本养老保险基金施行全面管理，政策制定、基金征缴、社会化发放、投资运营等事权均由中央政府及其经办机构承担。但这种方案不利于调动地方政府积极性，执行成本过高，中央财政也难以一次性消化各地的养老金缺口，因而可行性并不高。

渐进改革方案的思路是中央与地方将基本养老保险作为共同事权，按照一定比例分别承担支出责任，中央统筹比例应高于地方。这种改革思路的目标是实现养老保险的“卡尔多改进”，即通过改革使得获益者的收益足以补偿改革中受损者的损失。事权划分重在科学合理，确定中央与地方支出责任比例、统一的缴费基数、费率和调节方式等技术问题仍需细致的精算模拟。

事实上，与其延续中央与地方内部博弈的老思路，不如推动中央与地方关系法治化，逐步过渡实现央地事权划分的原则、程序、范围由立法机关全国人大审议决定。基本养老保险事权划分是关涉国计民生的重大制度改革，应当提升政策制定的透明度，使其在法治轨道上运行，不宜由行政机关内部博弈而定。

□张克（学者）

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