打造社会救助升级版

推动农村贫困人口全面脱贫，打赢脱贫攻坚战的号角已经吹响。在精准扶贫视角下探讨社会救助的改革发展问题，迫切需要研究如何与扶贫新战略的要求合拍，打造社会救助升级版。从这一目标出发，未来社会救助要在扶贫战略中精准发力，必须清楚应该在哪些方面进行创新，应当加强哪些方面的薄弱环节。

厘清扶贫对象与救助对象认定方式上的差异，增强救助政策瞄准精准性。扶贫战略的重大转向是更加注重精准，其中包括精准确定扶贫人口，并以此为基础实施针对性政策和项目。作为一项选择性社会保障制度，社会救助的实施同样把精准识别救助对象作为制度设计的重要一环。社会救助要发挥扶贫托底的作用，从精准认定救助对象来看，首先要落实法定的救助申请对象家庭经济状况核查审批程序，同时扩大家庭经济状况信息比对技术的应用，使社会救助对象的认定不因扶贫目标而放宽标准。在此前提下，应当进一步细化与低保、医疗救助、住房救助等救助项目相衔接的扶贫对象评估和认定的指标，同时，还需要建立扶贫对象信息与救助信息共享机制。目前，扶贫部门识别的贫困户信息还不能完全对接社会救助对象信息管理的需要，亟待建立相互兼容的信息登记、传输的平台，增强信息的共享性。

提高低保标准与提高补差水平双管齐下，筑牢农村低保托贫的制度基础。对丧失劳动能力的贫困人口实行低保兜底脱贫是脱贫攻坚战略的重要措施。这需要低保标准与扶贫标准保持合理的匹配关系。理论上讲，扶贫标准理应高于低保标准，但是两个标准的差距不能过大，而应当保持在合理的区间范围内。目前低于区间上限的县区尚有1000多个，主要分布在中西部和集中连片特困地区。只有提高这些地区低保标准的幅度，才能使低保制度达到托贫的目标。可以说，“十三五”时期，农村低保能否真正实现“托贫”，关键要取决于保障标准的增幅和财政投入是否充分。

创新医疗救助，有效遏制和消除因病致（返）贫现象发生。中国已经迈入全民医保时代，发生因病致贫的几率确已大为下降。但事实表明，贫困家庭致贫返贫成因中罹患重病大病的情况仍排在前列，一人得病、全家返贫的现象不时发生。在扶贫攻坚中，配套实施医疗救助政策，必须研究如何增强医疗救助可及性、扩大政策惠及面、提升支付和管理服务水平。首先应根据患病种类、医疗费用负担、家庭经济状况等指标，及时将符合现行政策的贫困对象纳入到资助参加基本医疗保险、住院救助、门诊救助等不同方式的医疗救助范围。以扩大可及性、增强精准性为导向，通过识别是否建档立卡、是否符合规定病种和诊疗目录等简明方式，进一步降低大病医疗救助门槛，扩大大病医疗救助的可及性。要方便困难群众跨地域求医看病，可以先从省级行政区域起步，逐步放宽大病医疗救助异地就医限制，为大病患者提供更多异地就医的选择。针对特困地区的因病致贫的具体情况，还需要研究赋予地方调整用药和诊疗目录的权利，将一些地方病、慢性病纳入到医疗救助制度，同时进一步提高大病救助的报销水平，增强这一制度的“含金量”。此外，医疗救助要注重与医疗保险制度和计生医疗服务等政策的协同配合，尤其在信息互联共享、即时结算、服务对接等方面强化衔接和整合，形成整体合力。

引导社会参与，有效链接社会慈善救助资源。慈善与社会救助制度同属于社会保障体系的构成内容，在扶贫战略中发挥着重要补充作用。目前企业、社会组织等捐助主体汇聚的慈善扶贫资源日益增多，但在扶贫对象的需求与慈善救助资源的分配方面还缺乏完善的供需对接机制；国家的正式救助制度存在的“空档”和“盲点”也需要民间慈善救助发挥低规则性、灵活性等优势来及时“补位”。要将慈善资源有效地链接到扶贫战略中来，打通扶贫部门与慈善组织之间的信息壁垒，建立扶贫供需对接机制是至关重要的。扶贫或救助职能部门需要依据授权及时将扶贫对象的救助需求予以公开，使慈善组织可以获取相关需求信息；要考虑建立救助信息需求受理制度，允许慈善组织向社会救助管理部门获取符合其宗旨和项目需要的救助对象信息，提高救助信息的共享化程度；同时，可以围绕不同的救助项目，探索将募集经费规模大且基金相对稳定的慈善机构签订合作协议，实行“政府救助+慈善救助”的方式，实现慈善救助与政府救助优势互补，有效提高扶贫对象救助水平。

探索开展社会救助服务，增强综合性救助效果。有数据显示，特困地区低保对象中不仅老年人口占据大头，而且有劳动能力低保人口也高于全国平均水平。对于连片特困地区贫困对象的生活保障，虽然可以通过低保制度直接增加其货币收入，从而可以在统计指标上达到预定的脱贫目标，但是单纯提供现金救助对其中的老年人、残疾人等特殊人群而言，不见得生活会有实质性改善。衡量扶贫的成效除了收入指标外要看扶贫对象生活改善的状况。因此，为贫困对象提供除收入补偿之外的支持是社会救助托底扶贫不可或缺的重要方面。开展贫困家庭的救助服务，需要立足于当前贫困群体的结构和现实需求，把发展生产性扶持服务放在优先发展位置，包括引入社会工作者，通过社工的专业干预，增强自我脱贫的主观动机，需要大力发展照料服务，包括通过支持群众自治组织、延伸特困人员供养服务等途径，为失能或高龄贫困老年人、重度残疾人员提供必要的照料服务，缓解照料负担较重家庭的压力。

加快引入政府购买服务，推动社会救助的管理服务方式升级。精准实施扶贫脱贫，要求精准实施各项社会救助政策，这对贫困地区社会救助的经办管理工作提出了严峻挑战。必须探索引入购买服务的方式，助推社会救助管理走向精细化和个案化。现阶段，可以探索两大类服务的购买：其一是购买管理服务，即在社会救助基层部门通过设置岗位或购买基层自治组织服务等方式，充实和协助基层社会救助部门有效开展对象认定、家计调查、个案发现等工作。其二是探索建立政府“购买项目”机制。针对某些贫困地区、贫困群体的个性化脱贫需求，设计相应救助服务项目，并向社会公开发包，或者允许当地社会组织提出具有针对性的救助服务项目，经过政府评估后立项实施。在提供项目资助的同时，也可以运用财政资金吸引更多社会资源的投入。

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