欧盟的家庭政策

在欧洲，家庭政策的目标通常分为实行收入再分配、鼓励生育与促进性别平等。由于受到福利体制、政治思想、意识形态和宗教传统的不同影响，欧盟成员国对家庭政策概念的理解也有所不同。尽管存在着种种细微差异，但从各国家庭政策的总体特征和基本内涵来看，还是可以对家庭政策作出如下界定：家庭政策是直接以家庭资源与家庭行为为对象，采取假期安排、经济支持以及提供服务等方式满足家庭需求的政府行动与计划。

具体而言，欧盟的家庭政策包括以下几方面。

第一，颁布儿童照料建议。儿童照料建议的目标是促使成员国将鼓励男女协调职业、家庭与教育责任的措施具体化。该建议认为，成员国应该采取并且积极鼓励能使在职父母协调职业与养育责任的各种动议。在有关儿童照料设施与机构的协作上，建议成员国创建公共或私营、个人或集体的儿童照料设施，并确保其提供的服务价格适中和质量上乘；为承担照料与抚养孩子责任的在职父母提供特别假期；使工作场所的环境、结构与组织适应有孩子的工人的需要；促使男女分担职业责任和孩子养育责任。为保障建议的实施，建议还要求成员国应在建议通过后的三年时间内告知委员会关于这些措施在本国的实施情况。虽然儿童照料建议没有法律约束力，也没有规定具体的实施时间，但是并不能因此低估其影响。首先，建议中对儿童照料服务高质低价充分供应的要求对所有成员国都会发挥一种标杆作用，激发供应不足或服务质量低下的国家采取积极行动以弥补本国福利水平的缺陷。因而建议能为成员国在某些问题上采取行动提供依据。其次，建议具有指令、规则等硬法形式所没有的优势，即建议的内容中并不包含可能会使其内容弱化的不可避免的妥协。与硬法相比，建议的软法形式使其对有关各方并不具有威慑力。因此，在建议内容的协商过程中一般不存在激烈的利益竞争，这将有利于保留某些促进一体化的先进理念，从而避免其内容沦为趋向最低水平的牺牲品。从这个意义看，建议所具有的非强制性特征有时反而成为保障其内容超前性的有力工具。

第二，颁布孕产妇保护指令。孕产妇保护指令明确体现了安全预防与健康保护的思想：一是制订对工作环境与工作岗位进行安全评估的程序。在与成员国磋商后，并在工作安全、卫生与健康保护顾问委员会的支持下，欧洲执委会将起草在化学、物理、生物机构和工业进程中危及相关工人健康与安全的风险评估指南。为了对风险进行评估并决定将采取何种应对措施，雇主或健康与安全服务机构都必须对将导致风险的所有活动以及该活动对相关人员造成的危害性质、程度与持续时间做出判断。在风险评估后，将评估结果及采取的应对措施告知工人。二是将怀孕、即将生产或处于哺乳期的女工视为特殊风险人群，因此应采取禁止或限制女工陷入风险的措施：不应要求她们从事夜间工作；在分娩前以及（或者）在分娩后，她们有权连续休至少14周的产假，其中至少有两周为强制性产假；禁止因她们的怀孕、生产或哺乳而解雇她们。女工唯一的义务是将其处于怀孕、生育或哺乳的状况如实告知雇主。

孕产妇保护指令的目标是改善怀孕或即将生育或处于妊娠期的女工的安全与健康状况。因此，指令除要求有关成员国、有关行业和雇主了解危及孕产妇的具体风险，为其提供一段时间的休养假期外，还针对女工的特殊情况规定了一些特别的保护措施。如考虑到非全日制女工增多的现实，指令强调，女工维持产前收入或获得产假津贴可不以其必须在同一工作岗位连续工作12个月以上为条件。

第三，颁布亲职假指令。亲职假指令规定了最低水平的强制性实施标准：要求成员国确保雇主能够给予刚生育完孩子的父母以最低三个月的无薪假期；收养孩子的父母，在其养子女年满八周岁前也享有同等权利；成员国通过其法律与（或）集体协议决定休假资格及应用程序；成员国与（或）社会伙伴采取必要措施保护工人不会因休亲职假而被解雇；工人有权在亲职假结束后恢复以前的或相似的工作；成员国与（或）社会伙伴采取必要措施允许工人抽出部分工作时间以应对不能预见的家庭紧急情况。

通过亲职假指令的颁布，欧盟首次将缓解在职父母的双重负担问题法制化与固定化了。较之孕产妇保护指令，亲职假指令因其同时针对男女两性，且强调休假权利原则上个人化的特征，而更具有思想上的进步意义。它赋予欧盟统一各国亲职假最低水平的法定权力，是欧盟在构建家庭政策进程中所取得的重要突破。

在确立政策框架后，欧盟一方面颁布官方文件，总结督促政策的执行情况。1998年2月，欧洲执委会发布儿童照料建议的贯彻情况报告。1999年3月，发布孕产妇保护指令贯彻情况报告。2003年6月，发布亲职假指令贯彻情况报告。这些报告既肯定了成员国执行政策进程中所取得的经验与成就，也指出了执行进程中仍然存在的问题与不足，从而为政策的深入发展奠定了基础。

另一方面，欧盟还根据形势需求增添了新的政策内容。1997年12月，发布非全日制工作指令，提出要建立有利于“男女协调家庭与就业”措施的必要性。1999年1月，发布固定条件工作指令，提出要有助于“提高工人生活质量”和推动“男女平等机会的改善”。2006年7月，发布在就业与职业中实施男女平等机会和平等待遇原则的指令，旨在简化、现代化并融合现存的就业与职业领域的男女平等待遇立法，明确禁止任何基于性别立场的歧视，提出实行陪产假和收养假。2008年10月，发布产假建议，延长了产假的最低时长，要求强制休产假，保证工人重回工作岗位和要求灵活工作时间的权利。2010年3月，发布实施亲职假修订框架协议指令，规定延长亲职假时长、承认亲职假结束后重回工作岗位的权利、给予休假者更大的保护。以这些指令和建议为主在欧洲确立的灵活就业形式规范，较好地解决了儿童照料设施缺乏与双职工家庭增多之间的矛盾。此外，灵活就业形式的非歧视原则和就业与职业领域的平等待遇原则的规定能较好促进男性对此方式的利用，从而有助于男女更平等地分配家庭照料事务。这些法律文件保护了仍主要从事非全日制工作的妇女的劳动权益与平等待遇，从而为妇女当然也包括男性选择非全日制工作来解决工作与家庭的矛盾创造了条件。

总之，欧盟通过强化自身的组织与服务功能巩固了政策框架体系，并通过制度建设与政策更新促进了框架体系的调整与完善。家庭政策逐渐成为欧盟社会政策的一个重要支柱，表明了欧盟建设“社会欧洲”“人民欧洲”的决心与态度，也反映了欧盟对于“社会一体化是经济一体化不可缺少的部分”的认识渐趋明朗清晰。

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