韩国发展型福利国家的衰退：面向新型福利国家

关键词：福利国家;发展主义福利国家;路径依赖性;制度变化;新自由主义;社会投资

一 韩国的福利国家历史与西方福利国家有很大的区别。

        20世纪60年代初，朴正熙政府引进社会保险制度后，福利制度长期维持了限制性社会保险。相比之下，只有军人、公务员、教师等少数利益集团与大企业员工享受社会保险待遇，大部分国民被排除在外。福利制度只不过是经济增长之奴，保守国家已彻底控制了福利制度的演变(金仑兑，2012)。韩国福利国家的性质可定义为“发展型福利国家”(Kwon，2007)。发展型福利国家在国家以经济增长为目标有效介入市场的“发展型国家理论”(DevelopmentaliStateTheory)的延长线上揭示了韩国福利国家的特点。[1]将经济发展置于优先的国家在生产主义的观点将社会政策视为辅助经济政策的手段，并在福利制度上追求了选择性扶贫，而不是普遍公民权。

随着时间的流逝，韩国发展型福利国家面临了新的变化。1987年经历了民主化，健康保险等福利制度的发展，福利预算的逐渐扩大。1998年外汇危机之后，韩国的福利国家正式踏入了发展阶段。国家将福利规定为国民的基本权利，而不是经济增长的辅助手段，同时摆脱了限制性社会保险，并扩大了普遍性国民保险。韩国福利国家的这些变化与其他国家面临经济危机时削弱福利国家的事例形成了明显的对比(Shin，2000；宋豪根、洪炯俊，2006，KwonzandHoliday，2007)。西方福利国家主要发展于20世纪50年代等“资本主义黄金时期”，而韩国的福利国家诞生于经济危机的困难时期。这种特殊历史条件对韩国福利国家的性质形成了很大的影响。

2000年之后，围绕金大中政府引入的福利制度性质的论争主要集中在韩国福利国家的性质与类型的解释(金渊明，2002；郑武权，2009)。因此，本文重新评价传统研究的理论与方法论并提出新的理论问题与实践性问题。福利国家的类型论(“三分法”)是否是理解韩国福利国家性质的有效手段？韩国的福利国家如何区别于过去的发展福利国家的遗产？韩国的福利国家是否区别于传统型并向新的方向发展？本文主张韩国福利国家摆脱了过去传统型发展主义并拥有了新的特质。因此作者认为有关福利国家类型论的论争应当把焦点从静态分析转移到积极变化的分析。本文首先将探讨关于福利国家类型论的理论。

二、福利国家类型论(“三分法”)的再评价

2002年金渊明教授编辑的《韩国福利国家性质争论(一)》为韩国福利国家研究的重要里程碑(金渊明，2002)。此书试图分析韩国福利国家的性质，大部分争论基于艾斯平—安德森的类型论(“三分法”)。1990年出版的《福利资本主义的三个世界》一书提出的艾斯平—安德森的类型论至今仍拥有巨大影响力(Esping-Andersen，1990)。与过去利用社会支出的比例或福利制度的适用范围区分福利国家类型的方法相比，结合普遍公民权与非商品化的理论与计量分析的研究开辟了福利国家研究的新视野。这虽然类似于蒂特马斯将社会福利区分为剩余性福利、工业成就性福利、制度性福利三种类型的标准，但利用实证方法的研究引起了更多的关注。

艾斯平—安德森将福利国家分为自由主义、保守主义、社会民主主义三类(Esping-Andersen，1990)。艾斯平—安德森分析了福利国家市场的非商品化程度、福利国家的政策通过社会民主主义实施的程度、劳动者政治组织化程度、福利政策与经济政策整合程度等。非商品化、非阶层化、非家庭主义是分析国家、市场、家庭三个主体分担的福利性生产和分配结构质的差异的重要标准。艾斯平—安德森提出的“三分法”的优点在于为解释多种制度领域的逻辑，不是将其中一种因素还原为另一种，而是提供了在其范围内寻找相似性与相互联系性的概念化工具。艾斯平—安德森反对同质化福利国家的本质主义观念，认为相异的制度分配拥有固有的逻辑。

根据艾斯平—安德森提出的三种类型的具体特征，福利国家可分为自由主义福利国家，保守主义福利国家，社会民主主义福利国家。艾斯平—安德森的福利国家比较研究虽然被广泛引用，但也面临着许多其他学者的批评。第一，如果将福利国家的发展标准化为非商品化、非阶层化、非家庭化等计量指标，可能会忽视福利制度质的差异。并不奇怪的是，艾斯平—安德森的类型论被批判为无法充分反映现实世界。实际上，代表自由主义福利国家的美国、英国、澳大利亚的福利体制也有相当的差异。作为保守主义福利国家，德国与法国也具有差异。另一方面，欧洲大陆国家中荷兰被分类为同时拥有保守主义福利体系与社会民主主义福利国家性质的混合型。一些学者主张对艾斯平—安德森的类型论排除的，认为包括意大利、西班牙、希腊的“地中海模式”或“南欧模式”应另行分类(Ferrera，1996)。[2]这样提出南欧模式等新型福利体系的类型，其福利国家类型将继续增加。

但艾斯平—安德森的类型论只是一种理念型，不能将其规定为包括所有特殊事例的类型。如马克斯·韦伯所讲，理念型并不是现实存在的，而是基于实际上存在的多种特征而构成的分析工具。由意识形态与精神构成的理念型在现实里无法凭经验发现。在复杂的现实里，可成为相互关联的因果性的抽象模型。但一旦确立类型，其具体情况通过与理念型的比较而进行理解。在这方面韦伯的理念型与自然科学方法论保持一定的距离。同样地，艾斯平—安德森的类型论抵消计量方法强调理论简洁性(Parsimony)与模式化的有效性的优点，具有理论局限性。

第二，艾斯平—安德森的类型论具有从现实世界里多种内容中选择特定的变量为分析对象的局限。影响这些社会科学观点的康德认为世界是不经思维无法直接理解的混乱状态。他认为世界许多混乱事件只有通过取舍与范畴化才能被认识。但在这种取舍过程有可能忽略重要特质。具有代表性的是艾斯平—安德森的研究以男性抚养模式为中心对福利体系进行分类，因此缺乏对照顾的角色与性观点的充分考虑而受到批判。艾斯平—安德森接受了大部分批判，并将近期研究焦点置于性别不平等(Esping-Andersen，2009)。但利用“非家庭化”的概念分析福利体系与性别体系(GenderRegime)的相互关系的研究也呈现出类型论的效果。[3]

第三，艾斯平—安德森的类型论具有的最严重的问题是它维持着单线式、因果论式观点。例如，他主张劳动运动与阶级政党的角色变化激发福利国家的发展。但劳动组合组织率高、拥有阶级政党集权经验的国家(澳大利亚、新西兰)的福利也尚未充分发展，在劳动组合与阶级政党充当的角色少的国家更加难以说明其福利的发展程度。这些问题源于社会世界内容与为理解其内容而分离的形式。强调这种形式拥有强调社会静态特性的特质。虽然艾斯平—安德森的比较研究超越经济层面，引起了政党与劳动组合的行为者的政治层面的关注，但他的解释依然维持着康德的单线式、因果论式思考。此观点无法充分解释在劳动组合与阶级政党的影响力巨大的北欧国家，为什么发生了20世纪90年代之后的福利改革。同时难以说明在劳动组合与阶级政党的影响力微小的韩国，2000年以后为什么发生了传统发展型福利国家的衰退与福利的扩大。

三、韩国福利国家性质争论的成果与局限

1998年随着金大中政府的集权，韩国的福利制度的性质发生了根本性变化。外汇危机时期集权的金大中政府容纳推进经济自由化与劳动灵活性的国际货币基金组织(IMF)和美国政府的要求，放弃传统型发展国家与经济介入主义，选择了强调小型政府与自由市场的新自由主义政策。另一方面，金大中政府应对引起劳动者反抗的劳动市场灵活化与企业的结构调整，引进了社会保障体系并扩大了福利预算。

金大中政府追求成长与福利的平衡的同时，强调了“生产性福利”(ProductiveWelfare)。通过健康保险、就业保险、国民年金等4大保险制度与社会救助的引进加强了国家的责任，其福利财政的比率也得到迅速增加。金大中政府的新型福利政策并未模仿英国的贝弗里奇型与德国的俾斯麦型。金大中政府推进的“生产性福利”受到20世纪90年代末美国克林顿政府推进的工作福利(Workfare)与英国布莱尔政府推进的政策(WelfaretoWork)的较大影响。[4]金大中政府的福利政策是普遍主义、选择主义、工作福利的特征结合而成的。2003年卢武铉政府仍然维持着这种福利政策的基调。卢武铉政府强调“参与型福利”与“社会投资型国家”，追求了经济与福利的良性循环的福利政策。韩国的福利制度经过金大中政府与卢武铉政府，在质量上变得成熟，其福利预算得到迅速扩大。

最近经济合作与发展组织(OECD)国家中国内总生产对比社会支出的平均达到24%，政府预算的40%是福利财政。大部分福利预算以税负充当。福利预算年均增长15%并在先进的工业国家中呈现出最快的速度。但韩国的福利预算比西方福利国家偏低。瑞典、挪威、丹麦、芬兰等国家的税率远远大于国内生产总值的40%。韩国20%的税率是OECD国家中最低程度，政府预算中福利财政仅仅达到25%。韩国如此低的税率与福利财政比率结构性的限制福利制度的物质基础。尤其是金大中政府与卢武铉政府推进的经济自由化与劳动市场灵活化政策限制着国家政策的自主权，并使其难以加强福利制度的物质基础。韩国的福利制度表面上具有普遍特征，但存在很多社会保险的死角，无法真正履行国民保险的职能。而且国民年金除了军人、公务员等特殊职业，其给予程度极低。政府的税负能力差，同时家庭福利的比重仍然较高，福利的市场化与家庭化程度非常高(南灿燮，2008)。因此，韩国福利国家的性质区别于西方福利国家并提出理论争论。

围绕艾斯平—安德森的类型论是否可适用于韩国社会，或者需提出新的类型，引起了韩国学者们的注意(金渊明，2002；郑武权，2009)。韩国学者们以韩国福利预算的规模、福利制度的特征、适用范围为主要标准进行了分析。大部分学者认为金大中政府引进的福利制度区别于过去政府的福利制度，具有其他特质。根据学者们的多种理论观点，韩国的福利国家被分为自由主义、混合型、东亚福利国家等多种类型。对上述各主张的评价如下。

第一，将韩国福利国家视为自由主义类型的观点比较接近于艾斯平—安德森的类型论。此观点主张金大中政府的福利预算与社会保险的扩大受到限制，无法担保真正意义上的国家责任，因此福利国家无法扩大(朝永勋，2002)。另一方面，随着民营保险与私有经济的角色增加，引进强调个人自立生活的工作福利(Workfare)，收入不平等逐渐扩大呈现出了福利制度的自由主义性质。[5]自由主义类型最小化国家对公民生活的介入，并不关心通过收入转移的再分配。这种观点预测韩国型福利国家将演变为不得不给低收入阶层与一些弱势群体提供福利待遇的剩余性模式或新自由主义模式。

第二，将韩国的福利国家视为同时拥有自由主义、保守主义、普遍主义等特性的“混合型”(Hybrid)的观点(金渊明，2002)。他们认为金大中政府持续加强了国家对福利的责任。金大中政府的社会保险体系未引进新自由主义强调的竞争原理，作为社会救助的国民基础生活保障制度通过法律制度化强调权利的概念。金大中政府在发展社会福利的过程中，比起为低收入层的基础生活保障，社会保险制度履行了更加重要的角色。尤其是，以全国国民为对象的统筹型医疗保险制度的引进代替了出现在保守主义福利国家的组合型医疗保险制度，可视为比保守主义类型的社会保险加强了普遍性质。当然，与年金和产业灾害保险相比，医疗保险与就业保险给予程度较低，并残留着保守主义福利国家表现出的家庭责任主义。因此韩国福利国家的性质比起拥有一贯的逻辑，更应当视为各个福利国家特征的混合类型。

第三，将韩国福利国家分类为东亚福利国家，或生产主义福利体系，或发展型福利体系(郑武权，2007；梁裁珍，2008)。[6]韩国的福利制度大体上与日本相似，引进了欧洲大陆国家的社会保险制度，但被评价为国家的福利支出较少，国家对福利的制约程度高，将福利制度视为经济增长的手段，国家保障社会公民权的程度低(GoodmanandPeng，1996)。一般，在东亚国家的福利制度与社会环境下，政府对福利持消极态度，普遍主义福利制度非常微弱，公共财政在福利支出中的比重低，企业与家庭提供福利与服务的作用较大。一些学者主张东亚福利国家或地区的特征不符合艾斯平—安德森的三种类型，因此有些研究主张东亚国家或地区应被分为西方社会的类型论之外的“第四类型”。[7]

2000年之后，将韩国福利国家的性质分为自由主义类型或混合类型的剪接，假设有着与传统发展型福利国家不同的福利国家类型的出现。金大中政府集权后，福利制度发生改革，出现了代替传统发展型福利国家的新型福利体系。相比之下，东亚福利国家类型论主张在很大程度上维持了发展型福利国家的传统特征。但此观点存在很多问题。第一，对东亚国家引进的福利制度的性质能否以单一类型分类提出了疑问。实际上，韩国、日本、中国台湾等东亚国家和地区的福利制度的特征有很多不同点(Park，2007)。第二，东亚福利国家的性质拥有与西方福利国家的类型不同的特殊性，同时还具有艾斯平—安德森的自由主义与保守主义特征。由于东亚福利国家或地区混合型性质难以适用单一的类型论，因此分类成某一类型时，有可能发生忽视或排除其他特征。反而重要的理论课题是解释确定福利国家的相关因素之间相互关系的性质与积极变化的逻辑。

虽然韩国福利国家性质争论提供了重要的经验，但过分依赖了静态类型论。类型论虽强调了事实，但没有充分表现出历史过程。上述福利国家类型论虽有利于掌握福利制度的特征与效果、特定时期的特征，但不足以充分说明福利国家的积极演变。本文主张比起单一式、因果论式思考，应通过辩证思考关注社会多种势力间相互作用的效果。应注意的是，1998年之后韩国福利国家为什么没有维持过去发展型而选择了福利的扩大。在新自由主义全球化与金融危机的情况下，无法以经济分析充分解释扩大国家福利的原因。如果将金大中政府实施的“生产性福利”单纯地视为新自由主义经济逻辑的结果，则会陷入功能性错误。因此应理解代替劳动灵活性引入社会保障体系的社会政治逻辑。

四、发展型福利国家的转型：新型分析框架的必要性

关于福利国家发展的传统理论中工业主义(Industrialism)理论将为维持资本主义随着经济增长而扩大(WilenskyandLebeaux，1965)。资本主义工业化为福利国家的发展提供重要的经济基础，因此资本主义的发展成为福利国家的必要因素。而马克思主义则认为国家为克服资本主义矛盾而扩大福利(O'Connor，1973)。虽然两种理论观点存在差异，但都重视资本主义与福利国家并存的相互依赖性。相异的两种理论观点在功能主义立场强调资本主义结构的制约，并说明福利国家的出现是不可避免的。

20世纪80年代以后，提出了强调福利国家行为者的理论争论。第一，以行为者为焦点的、重视阶级的“权力资源”(PowerResource)理论引起了极大的关注(Korpi，1983)。权力资源理论中，作为社会劳动市场上处于同一地位的集体，阶级是一个重要的概念。阶级是再分配的主要行为者，履行决定福利制度的演变与福利预算的重要角色。科皮认为福利国家是阶级分配的矛盾与阶级政治的产物(Korpi，2006)。认为劳动运动的程度、社会主义政党的集权经验、内阁官僚的比例决定福利国家的发展程度。艾斯平—安德森也主张福利国家性质并不单一，根据阶级联盟的性格分化成社会民主主义、自由主义、保守主义福利国家。此观点强调福利国家的发展并不仅仅是经济条件的结果，根据政党和劳动组合的政治角色受到不同程度的影响。

第二，皮尔逊提出的“新政治”(NewPolitics)理论主张对福利国家的研究应超越阶级政治维度(Pierson，1994；2000)。“旧政治”重视阶级的作用，而新政治强调福利待遇受益者的作用。皮尔逊主张20世纪80年代英国和美国的福利项目有些减少，但因为福利受益者集体反对福利制度的减少，因此未能替换福利国家根基。在英国和美国，不顾撒切尔夫人和里根对福利国家的理念攻击，福利政策的受益集体守护了福利制度(Pierson，1994)。权力资源理论强调的劳动组合与阶级政党在形成福利国家的初级阶段履行重要角色，但在福利国家的成熟时期，享受福利待遇的多种利益组织与社会组织处在自己的地位而对应的重要性逐渐变大。

第三，20世纪90年代开始，斯考切波等很多学者在福利制度形成的过程中，重视了国家尤其是官僚制的作用(Skocpol，1992)。国家主义的此观点强调福利国家形成过程中中央集权官僚制的作用。尤其在20世纪30年代与40年代美国福利国家发展过程中，社会主义政党与劳动组合相对微弱，联邦政府的官僚制履行了重要的角色。而同一时期，在官僚制功能相对薄弱的英国，福利国家并未充分发展。

第四，霍尔和索斯凯斯的“资本主义多样性”(Varieties ofCapitalism)理论重视形成福利国家行为者的使用者的作用(Hall andSoskice，2001)。资本主义经济根据国家性质形成自由市场经济(LiberalMarket Economies)或调整市场经济(Coordinated MarketEconomies)，选择多种规定、政策、战略时存在制度差异。从而一个国家的多种制度条件是互相联系的，并通过“制度补充性”相互影响。权力资源理论在福利国家发展过程中强调阶级斗争的效果，资本主义多样性理论则重视阶级间的妥协(Swenson，2002)。调整市场经济下，雇主需要符合企业需求的技术，因此对减少技术投资与训练负担的国家福利持积极态度。同时，高增值产业的雇主重视技术熟练劳动者的衷心与协力，并对企业福利的扩大表现出积极态度。

分析西方社会经验的上述理论在韩国福利国家出现过程的解释广泛被利用。但在西方社会出现的理论并不一定适用于韩国的经验。韩国社会长期推进工业化，发展型福利国家实际上并未扩大国家福利，阶级斗争几乎未发生，因此功能主义与马克思主义存在很多缺陷。而且，不存在权力资源理论强调的强力的阶级政党和劳动组合，因此实际上也不存在再分配政治(高世勋，2013)。与国家主义解释不同，韩国福利国家的形成并不仅仅是政府主导的，在很大程度上受到了1987年民主化之后爆发的市民社会的要求的影响。最后，资本主义多样性理论无法说明在工业化过程中，韩国的大企业是否排除了劳动组合并对企业福利持消极态度。与“新政治”观点的预测不同，在韩国，福利受益者是否更加积极福利的扩大并不明确。

如上所述，西方福利国家理论未能充分说明20世纪90年代末，在韩国社会，普遍性社会保险与福利制度迅速扩大的理由。尤其是面临外汇危机，韩国社会的福利国家发展超越了很多学者的预测。20世纪80年代，在西方社会出现“福利国家的危机”论争之后，很多学者预测在全球化经济条件下资本可以国际流动，各国政府为吸引企业而减税，而且会发生为减少福利的“竞相逐底”(Race。toBottom)(Mishra，1981)。但韩国在面临着经济危机，全球化迅速进行的时期，发生了扩大福利制度并增加福利预算的“悖论”(Shin，2000)。

从韩国的历史经验可以看出，福利制度的形成过程中国家扮演着重要的角色，同时也和各种社会组织要求福利扩大的再分配政策相联系。发达国家的经济发展意识形态正在渐渐淡化，工会、农民、中产阶级要求扩大福利的声音增加，福利政治形成了新的政治构造。特别是韩国的福利国家从1987年民主化实行以后经历了重要的变化，形成了新的特征。韩国福利国家新变动性的重要因素如下所述。

第一，1998年金大中政府上台以后，统一健康保险等有普遍主义特性的福利制度扩大，成为韩国福利国家的新转机。在外汇危机的时期，国际货币基金组织要求企业构造调整和劳动灵活化，因此面临失业率和不平等剧增的金大中政府推进社会安全网的扩大。福利财政的支出持续增加，占韩国国内生产总值(GDP)的6%。这与20世纪初期，德国、英国、法国等欧洲国家实施了社会保险等主要福利制度、福利支出扩大的情况类似。传统的发展主义福利国家只提供有限的社会保险，与反对采用普遍化的国民保险的时期相比则是划时代的变化。这种变化不仅是福利预算上量的变化，也引起了制度上的变化，长此以往便会形成福利制度无法逆转的巩固过程。

第二，金大中政府时期，国民年金、健康保险、最低生活保障等福利政策的决定过程中，国家的主导作用弱化，但福利政策的决策过程中市民社会组织的作用强化(杨在镇，2008)。特别是健康保险和国民年金施行以后，社会上的利害关系集团层出，多数的政治行为者参与了政策决策(崔成洙，2006；金英顺，2011)。韩国劳动组合总联盟(FKTU)、民主劳动组合总联盟(KCTU)、参与连带(PSPD)等市民社会组织与政权内部集团的连接网强化的反面，全国经济人联合会(FKI)、韩国经营者总协会(KEF)等企业的连接网则相对周边化(宋浩根、洪京俊，2006)。这种变化与国家对社会政策的压制与控制的发达国家的时代特征十分不同。福利政策决策过程中，国家的单边主义消失，国家和社会的“调整与合作”关系的特点突出。

第三，立足于普遍市民权概念的福利政策的实施开始影响国民的福利意识和福利态度(金润泰、徐在旭，2014)。1987年共和国宪法中已经提到“社会福利”的提供是国家的责任，但1998年金大中政府的出现才让国家意识到福利是国家的责任。1999年国民基础生活保障法的制定就说明了国家不是在施舍贫困层，而是市民权要素的登场。这种变化持续影响着围绕2010年为学生制定的无偿供餐，2012年无偿保育和基础年金的争论。特别是2010年地方选举中无偿供餐和福利成为选举的争论焦点，大众对福利的认识及态度大有转变(金润泰、李勋熙、刘胜浩，2013)。之后，在野党民主党将“普遍福利”作为纲领，要求保育、教育等福利政策全面扩大。最终在2012年总选和大选中保守的新世界党抛弃过去反对福利的立场，选择了“福利国家”作为主要选举公约。只强调经济发展的传统发展主义福利国家的特性消失，后发展主义的福利国家正式登场。国家议题的角度上福利出现，韩国的福利国家进入了新纪元。

结束语：韩国福利国家的新展望

经济发展迫使福利国家自动登场的功能主义观点是强调福利国家构成条件的理论观点。随着时间流逝，社会问题日渐凸显，福利国家必然会经历自然进化的过程。这样的观点倾向于强调消极福利制度的自生性，忽略了积极福利制度的重要性。另外，行为者理论强调的是劳动阶级、使用者、国家的政治职能。但是，为了理解福利体系的积极性需要有超越行为者功能的视角。从韩国的历史经验里可以看出，国家、政党、企业、市民社会之间积极的相互作用下产生了持续的政治紧张和矛盾，并经历复杂的政治协商过程，最终实现社会政策板块的再构造。所以，福利国家的未来在关注新制度制定的同时，也要重视形成福利国家的主要行为者之间复杂的相互作用的积极性。

为了说明韩国福利国家的未来，需要理解历史的、制度的条件和社会政治势力的活动间相互结合的积极性。政治制度主义的观点强调财阀中心的经济构造、各行业的劳动工会、小选区制等制度特征(杨在镇，2005)。韩国没有像北欧国家一样强大的工会与社会民主党，在福利政治中也没有西方历史上强大的亲福利势力的行为者组成的工会一样扮演着重要的角色。这并不是缘于工会的组织率低形成的量的问题。大部分工会是由各个企业组成的，因此对工会的福利政策关注较少。这种组织体系制约了“工会政治活动”这个质的问题。在工会影响力微弱的情况下，对福利制度中劳动阶级的支持也相对微弱，因此强化福利制度的政治基础也处于脆弱的情况。重视社区开发的社区主义的政治构造比福利议题更加坚固，强化比列代表制的选举制度的改革也异常艰难。韩国的工会脆弱且呈碎片化，因而政治影响力微弱。但是这种制度的制约不一定是悲观的前景，在这样的情况下，根据国家的政治议题，福利制度也会呈现逐渐的、累积的变化。

福利国家的发展不仅与资本主义的经济构造条件相关，还受到主导福利国家形成的行为者们的政治、战略目标的影响。实际上，美国和北欧国家劳动市场的收入差异(第一次分配)并不大，但是通过社会保护体系(再分配或者第二次分配)减少贫困的效果有很大差异。北欧国家的制度分配通过支持福利国家的进步和保守政党的政治协商，以及为了维持慷慨的福利制度甘愿承担高额征税的公民协议来实现。

现在的韩国社会，韩国的福利将会如何发展，现在的韩国社会是什么样的福利国家，围绕着这两个议题的争论正在持续。围绕着韩国福利国家的争论大致可分为两类。首先是优先发展经济的观点。它强调过多的征税为企业增添经济负担，因此减免税金将是促进投资和雇佣的手段。同时，这种观点主张消除或减少政府干预，实现自由市场均衡，从而发展经济。追求自由市场的政策决策者和学者们虽然相信再分配可以实现市场机能的最佳状态，但忽视了围绕着社会正义的伦理价值将如何影响再分配的问题。这个观点强调“蛋糕做大才可以分配更多”，但没有明确说明如何分配才是最佳选择。

强调福利国家的观点则批判了经济主义和发展主义，但并非主张回归传统的社会民主主义。这样的观点认为，教育和医疗不是个人的支出和消费，而是强化社会力量，当作是为了经济发展而投资。强调社会投资(SocialInvestment)的政策主张要实施强化雇佣可能性(Employability)和劳动移动性(LaborMobility)的积极的劳动市场政策。另外，这种观点还重视儿童保育、强化公共教育、终身教育体制等与生命周期相关的社会投资政策(金延明，2009；金润泰，2010)。从这个角度看，社会投资可以成为实践公民权的普遍化与社会正义原理的有效手段。这两种谈论与意识形态的差异来自于社会政治势力的战略性选择。福利谈论在任何时候都会超越学术维度带上政治色彩。这种过程通过多种方式动员政治资源，产生政治分裂，为新的变化制造“重要契机”。

福利国家新途径的转化不仅需要社会构造的条件，还与社会政治势力的战略性选择有密不可分的联系。政府官僚、企业、工会、政党作为政策决定的重要行为者，他们的观点、意识形态及政策会通过围绕着公共政策的大众争论与选举竞争扩大再生产。有关韩国福利国家的争论现在还是进行式。2010年地方选举以后爆发的无偿供餐、无偿保育、半价学费等多样的争论给未来的福利国家模型带来了重要影响(申光英，2012)。随着后工业化和服务经济的增加，失业率也随之增加的经济转变期下，社会福利制度的强化也越来越重要。实际上，韩国也越来越主张从重视所得转让的“消极性”福利国家转变成强调再培训和就业分配的“积极性”福利国家。特别是最近由于后工业化和劳动市场的变化，以及人口高龄化等社会构造的变化，更加重视对应新社会风险(New Social Risk)的、强调教育和培训的预防性福利(PreventiveWelfare)和提前分配(Pre-distribution)。现在，探讨新的社会政策方向的多种政治行为者的社会合议是否可以实现还是未知数。但是围绕着福利国家的未来，经济和社会、效率和公平之间的均衡问题依然是重要的争论焦点。

注释：

[1]根据国家发展论，东亚国家追求混合经济而不是自由市场经济或计划经济，政府提出经济增长的目标并积极介入市场。日本“指导”民间企业(Johnson，1982)，台湾地区则“控制”市场(Wade，1990)，韩国拥有“训练”(Discipline)企业的能力(Amsden，1989)，这些东亚发展国家在20世纪90年代新自由主义的经济政策扩散以后逐渐变弱(Kim，1999)。

[2]南欧模式具有与艾斯平—安德森提出的“三分法”不同的特点。一般情况下，国家的福利预算相对低，其提供养育子女、护理老人等社会服务的家庭的作用非常强大。社会保障的适用范围呈现出混合性质。转让收入选择了俾斯麦式社会保障体系，但保健服务(像西班牙与意大利)则会维持贝弗里奇式社会保障体系。

[3]利用类型论分析框架的性别体系与福利体系具有选择性亲和力，主张劳动市场、家庭、社会保障体系是相互联系的。在韩国，工资根据性别存在很大差异，女性的非正式职位比例较高，因此在劳动力市场上，根据性别出现明显分节(张智妍，2009)。

[4]此政策方向与克林顿和布莱尔提出的第三条道路(The ThirdWay)相似。第三条道路批判新自由主义与传统社会民主主义，并强调了国家、市场、市民社会的协力(Giddens，1998)。批判强调国家责任的传统型福利国家导致对福利的依赖，强调了支持个人自立的“社会投资国家”(Social化Investment State)。

[5]金大中政府的雇佣和强调自立生活的“生产性福利”受到了美国和英国的“工作福利”的影响，比起普遍性福利，更是通过劳动的再熟练与确保灵活性增大经济效率的，重视经济意义的社会政策。在此方面，强调新自由主义性质的学者们主张金大中政府的“生产性福利”，实际上与促进劳动的商品化并使市民更加依赖于市场的自由主义福利政策相同。(朝永勋，2002：99-100)

[6]一些学者将日本、韩国、台湾等东亚国家或地区的福利体系定义为区别于西方福利国家的“日本型福利模式”(Goodman是andPeng，1996)、“儒教主义福利国家”(Jones，1993；洪炯俊，1999)。韩国发展型福利国家在1998年之后正向自由主义福利国家转型的主张也被提出(崔永俊，2011)。

[7]根据西方福利国家类型的解释可能成为“福利东方学”(WelfareOrientalism)的主张也被提出(申昌学，2004)。但是，以福利国家的“第四类型”主张“东亚福利体系”的观点很可能重复类型论的理论局限。而且对“东亚福利国家”能否被分类为某一类型这一问题，依然提出了很多疑问(金渊明，2004)。

（作者单位：[韩]金仑兑，首尔大学人文系；尹丽花译，首尔大学社会福利专业硕士研究生）

“韩国发展型福利国家的衰退：面向新型福利国家”由中国社保网收集整理编辑。

本文地址：http://www.shebaodata.com/guandian/135362.html

为了社保知识的普及、信息的传播，中国社保网欢迎您转载分享。但请注明文章出处并保留完整链接。否则我们将保留追究其版权责任的权利！