宋雄伟：中国民生政策为何执行“梗阻”

从目前的实际发展进程来看，在民生建设方面，我们面临着执行“梗阻”问题，严重削弱了人民群众的获得感和政府公信力。在执行环境上，“党政高层”推动效应明显，但不是“万能药”;在执行结构上，制度安排有“刚性”阻力;在执行行动者上，基于利益、价值和信息的制约关系。

长期以来，中国政府始终坚持人民主体地位，与时俱进，大力推动基本公共服务均等化。特别是十八大以来，我们提出了全面建成小康社会的战略目标，更加明确地要求落实好各项民生政策。

然而，从目前的实际发展进程来看，在民生建设方面，我们面临着执行“梗阻”问题，严重削弱了人民群众的获得感和政府公信力。笔者通过对两项民生政策落实【《国务院办公厅关于巩固基本药物制度和基层运行新机制的意见》(2013)和《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》(2012)】的跟踪研究，尝试从执行环境，执行结构和执行行动者三个层次分析民生政策的“梗阻”问题，并作出回应。

执行环境：“党政高层”推动效应明显，但不是“万能药”

在两项《意见》分别出台后，中央开始启动“动员式执行”的钥匙，处于“金字塔”顶端的权力沿着官僚层级逐步向下释放，并凭借任免权、否决权和其他激励或约束机制来推动政策的落实。通过“高位推动”、“逐级发包”和“晋升锦标赛”等措施来整合政策执行过程，减少“政策失真”和“政策阻滞”现象，实现公共政策的目标。“党政高层”推动形成了“层层加压”的效果，地方政府积极出台配套政策，推动政策落实。然而，事实上，官僚系统也会通过不同的方式反作用于“党政高层”推动的执行环境，从而削弱其对于结构和行动者的压力。

第一，“党政高层”关注度的局限性。中央党政高层的重视往往在一项政策发布准备实施时关注度会比较高，会通过动员或指示等方式推动政策实施，之后，中央党政高层的注意力会转到其他政策领域，依赖于其成立的“小组”或某一机构负责组织实施，直到针对某项政策实施督查时，中央党政高层关注度会再次增加。比如，部分省份因高层关注度的转移而转移，并没有制定落实基层医改政策的实施意见。

第二，官僚系统和执行者会充分利用自身的资源和信息优势削弱执行环境的压力和影响。原因在于他们在同一时间可能要执行来自不同的上级机构所制定的多项政策，而又难以同时并举地执行所有政策。因此，地方政府往往会找“缺少整体性制度安排、资金不足、人员不够”等原因解释政策落实不力。

执行结构：制度安排的“刚性”阻力

执行结构强调制度性的安排，法律、政策、规则等，也指中央政府和地方政府横向、纵向间所形成的“条条块块”结构和“矩阵陷阱”。从两项政策执行过程来分析，执行结构的确给推动政策执行形成了制度性阻力。而这种结构性阻力表现为：“权力分割”和“信息分割”。在基层医改政策中人事和分配改革需要人力资源和社会保障部、卫生计生委，以及财政部等部门共同实施。特别是在基层医疗卫生机构的改革中，其人员招聘、辞退等由县级层面部门统一管理，从而导致基层医疗卫生机构没有用人自主权，也就无法实现人员的自由流动。最低生活保障中对于低保申请家庭经济状况的核对工作需要不同部门的信息支持，但在实际过程中，法律法规规定金融机构保障金融消费者个人信息;跨省际流动人员经济信息核查同样因制度安排导致无法核实人员基本信息;同样，在基层县级政府中，民政部门牵头工作，但却因制度安排的刚性阻力无法从公积金、住房和就业等部门获得核实申请者的数据。

执行行动者：基于利益、价值和信息的制约关系

行动者则指政策执行的组织或个人，在执行过程中受执行环境和结构制约，但却常常凭借其所拥有的资源，并基于自身的利益、价值诉求和信息拥有程度而采取不同的“应对策略”，或在政策执行过程中推动执行，或起到相反的阻力作用。“政策执行过程，既是一个连续不断的互动过程、一个行动者的决策过程，同时也是一个权力关系重构的过程;与科层组织中依职能分工和职位分层而产生的静态的、单向的权力关系完全不同，在政策执行过程中，行动者通过策略性互动重构的权力关系是动态的、多向的”。

第一，组织间基于利益、价值和信息的互动制约。从文献研究的视角来看，以利益为基础的政府间博弈分析是解释地方执行政策走样的通用元素，却未能及时引入价值和信息的元素共同分析。笔者在分析部门间“博弈”的过程既从利益角度，也从价值和信息的维度来分析，以求更全面反映执行行动者对于执行环境和结构的互动。在最低生活保障政策实施过程中，存在一些省和市在落实政策中的配套资金不到位或者拨付不及时。比如，某省某市2013年本级需配套资金9945万元，实际安

排预算7636万元，并没有完成上级政府规定的财政匹配任务。再比如，某省某市在上级下达低保补助资金3.7亿元后近4个月才发文拨付各市县。从基层医改政策来看，一些省份在基本药物供货环节与企业有着千丝万缕的利益关系，因此在实施基本药物供货企业市场清理制度时执行不到位。从上述情况看出，造成执行过程中组织行动不到位或者缓慢的重要原因是基于利益的原因。

从价值层面来看，在基层医改政策中的基本药物制度上表现较为明显。比如对于基本药物集中采购的机制的看法不同，有的地方希望在新一轮采购中实行 “二次议价”，有的地方希望采取质量分层的办法，一个品规的基本药物可以有多个厂家中标。事实上，这种价值层面的分歧已经影响到了在执行现行采购政策的稳定性和严肃性。从信息层面上来讲，一方面涉及到因制度刚性安排而导致的信息流通不畅的情况，另一方面还存在对于信息整理和归纳不到位的情况，从而制约了政策执行的效果。比如，在基层医疗卫生监管过程中，由于一些地区存在基层医疗卫生机构居民健康档案不够规范，完整率和使用率较低，存在严重“死档”问题。

第二，基层公务员的执行自由裁量权是“压死政策”的最后一根稻草。基层公务员是政策实施过程中的末端，对政策实施效果起着决定性的作用。然而，基层公务员在政策执行过程中却不得不面临着诸多困境：资源总是相对不足;社会大众的服务要求不断增加;组织机构的目标通常是模糊、不明确或矛盾的;以目标为导向的绩效评估往往难以估量。基层公务员已经找到作为执行者走出困境的一些方式，而这种方式有可能是非正式的程序，并与组织机构政策的规定完全相反。在最低生活保障政策实施中，笔者发现，基层公务员首先受制于资源限制，从而制约了基层公务员执行能力。

具体表现为：一是基层工作人员不足。某省乡镇1名经办人员要承担2000多名低保对象的管理工作，某省因农村低保者居住分散、交通不便，基层工作人员完成入户调查的工作非常困难。二是基层工作经费不足。源于经费严重限制，包括交通费和通讯费的不足，直接导致基层公务员并不十分愿意进行入户核实调查和宣传工作。随之而产生的直接后果则是一些困难群众对低保申请程序、保障标准和应享受的低保金数额十分模糊。其次，基层公务员在监管不到位的情况下，还易于基于利益诉求变相执行政策。一些地区对于基层低保政策落实和资金管理的绩效工作不健全，或者还没有制定相应的评价指标体系和办法，因此，由于组织机构的目标模糊，监管不足，在实际执行过程中产生了给予基层公务员诸多执行自由裁量权。比如，在一些地区，始终存在着人情保、关系保、骗保和漏保的现象。

对执行民生政策“梗阻”问题的回应

第一，在推动政策实施和落地需要发挥“党政高层”的威慑作用，但是，这并不能保证高层的权威可以保证政策完全落地。“党政高层”推动是典型的“自上而下”的思维模式，期望以督查和整改等方式推动政府落实。然而，随着“党政高层”注意力的转移，以及督查过程中时间不充分和信息不对称因素的影响，会严重削弱推动的效应。因此，一方面继续完善“党政高层”推动的威慑效应，另一方面还应充分考虑执行过程中的层级政府、执行成员，以及基层公务员的利益和价值诉求。此外，在行使“督查权”时，应考虑发挥研究咨询机构的作用，发挥其独立性、专业性优势，开展第三方评估。

第二，从结构层面来看，制度的不完善和缺失是阻碍政策执行的刚性因素。制度层面主要遇到的问题是横向和纵向所构成的错综复杂的“矩阵陷阱”，从而在面对复杂的民生政策问题时，横向和纵向间存在着“权力分割”和“信息分割”等现象的出现。因此，从结构层面来解决这些问题的着力点在于进一步完善制度顶层设计。在信息机制上，打破部门壁垒，形成联动机制，比如，可以推动民政部门与人民银行、银监会、证监会等合作建设金融信息核查库;在机构总体编制上，中央编办也应同相关部门依据地方情况综合考虑编制的统筹安排、动态调整。

第三，从基层公务员的角度来看，基层公务员在政策执行的末端环节发挥着重要的作用。基层公务员绝不仅仅是被动的政策执行者，也并不总是遵守部门的目标，虽然其受制于执行环境和结构，但凭借其所拥有的信息和知识在执行中拥有不可忽视的自由裁量权。比如基层公务员会灵活地调动其自有的资源来抵抗来自组织机构的压力。因此，引导基层公务员的执行自由裁量权向有利于政策落实的方向就十分重要。一是从外部来讲，继续通过制定清晰的政策目标来强化问责制;二是通过充分的信息公开弥补基层公务员与社会大众的信息不对等，从而强化基层公务员对于社会公众的责任。

(作者单位：国家行政学院政治学教研部）

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