探寻融合居家养老社会化边界的政策样板

养老问题不仅是社会问题，更是经济问题，诸如加速构建统一可衔接的城乡养老保险格局、完善养老金制度、以房养老等围绕“钱”展开的政策布局，必须在符合国情的养老制度和模式下才能发挥作用，即要解决如何花钱的问题。而居家养老的社会化早已让原本清晰的边界有所融合，因此，政策着力点向此转向值得肯定。

随着我国人口老龄化进程的加剧，养老问题备受关注。一方面，社会化养老面临着公立养老机构与民营养老机构发展冰火两重天的尴尬景象；另一方面，居家养老的传统思维仍占据主流，如何探寻出一条既符合当前经济社会发展阶段、又兼顾传统养老观念的解决之道，显得尤为迫切。

继去年5月1日起正式实施 《北京市居家养老服务条例》，解决居家养老有法可依的问题之后，北京市老龄委日前连发《支持居家养老服务发展十条政策》（下称 “养老十条”）、《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》（下称《意见》），旨在让养老新政落地有声，继而实现有章可循的目标。其间又有哪些政策新意值得关注，本报今日特对此加以报道。

“街道＋社区”：基层养老政策框架对接

实际上，此次发布的“养老十条”和《意见》有着极强的针对性和操作性，其目的就是要更好地解决居家老年人日益增长的社会化养老服务需求。根据“养老十条”的要求，2016年，将在北京市城六区试点建设150个社区养老服务驿站；2020年，要实现社区养老服务驿站科学布局、城乡社区居家养老服务全覆盖。

北京市人大常委会对 《北京市居家养老服务条例》的实施情况进行执法检查时指出，北京在居家养老服务方面存在的软肋，就是社区居家养老服务设施严重不足。因此，在社区层面着手布局以养老服务驿站形式为依托的社会化养老服务机构，正是对《北京市居家养老服务条例》实施一年来所出现问题的解决方式之一。

此次“养老十条”和《意见》试图铺开试点的社区养老服务驿站，正是意在弥补这一空白。按照有关要求，各区政府要通过资源整合、置换、新建、购买、租赁等方式无偿提供服务设施，因地制宜地给予一次性开办相关支持，委托社会力量低偿运营，在城乡社区（村）规划建设一批具有日间照料、呼叫服务、助餐服务、健康指导、文化娱乐、心理慰藉等功能的社区养老服务驿站，实现名称、功能、标识“三统一”。

而一旦带有统一功能、标识和名称的社区一级居家养老服务机构得以成型，在解决居家养老服务底层衔接问题的同时，也将和街道一级的居家养老服务机构完成对接，实现基层居家养老政策的全面对接。

早在2013年11月，北京市民政局就公开了建设养老照料中心的政策动向。在当时，此举就曾引来“政府积极应对老龄化到来，探索适应我国国情、解决老龄化困局的政策道路”的评价。而按照《北京市养老照料中心建设三年行动计划 （2014年—2016年）》，到今年年底，北京全市将规划建设208个街道乡镇养老照料中心，这将占到全市街道乡镇总数的63％，实现老年人口养老服务需求的全覆盖。

“养老照料中心首先是一个养老机构，具备养老机构的职能，但又不仅仅为养老院内的老年人服务，还为街道、乡镇的社区老年人服务。”北京市民政局副局长、新闻发言人李红兵在接受媒体采访时，公开比较了社区养老服务驿站和街道养老照料中心的区别。他说，养老服务驿站是社区层面的，是以往日间照料中心、托老所、老年活动场所的综合体。所以，街道层面的养老照料中心是养老机构加上养老服务驿站的综合体。

显然，随着“养老十条”和《意见》的发布，北京市已然在居家养老的社会化服务上，走出了一条基层养老的政策样板。

居家养老社会化酝酿市场前景

对于社区养老驿站的建设，《意见》提出，要到2020年，四级养老服务体系基础得到夯实，基本形成功能有别、层次分明的四级养老服务体系；社区养老服务驿站科学布局，实现城乡社区居家养老服务全覆盖；养老服务品牌化、连锁化运营大力推进，形成一批养老服务知名品牌；政府养老服务职能有效发挥，养老服务市场充分发育，群众居家养老服务需求得到及时响应和有效满足。

《意见》在明确政府将发挥更多职能作用的同时，还强调了运营模式的有关要求。即，社区养老服务驿站的运营方式主要为连锁运营、单体运营、联盟运营和PPP运营四种方式，鼓励各区探索实施其他运营模式。其中，PPP运营是指由政府提供土地，交由社会组织或企业新建驿站；约定运营周期后，无偿移交给政府。

“这样的要求符合养老服务市场自身的特质，毕竟，养老服务不同于一般商品和服务的提供，有着有别于一般供给的社会化、公益化属性。”专注于养老服务市场的投资人王于（化名）这样说道。在2012年政府鼓励社会资本兴办医疗机构时，王于曾专注医养结合市场的开发。他对本报记者表示，养老服务驿站的功能和属性落脚在养老上，驿站作为形式和依托只是提供了一个服务供给的载体。但他认为，即便是以前期开发运营、后期无偿移交政府的形式参与，对于社会资本而言，也会是一片有待开发的商业蓝海。

实际上，“驿站”这一名称近年来已逐渐走入公众视野。以遍布各大社区生活圈的社区驿站为例，专注社区一般化服务提供的社区驿站主打免费牌，其背后运营多靠一些互联网巨头的注资。比如，某大型媒体在社区开展的驿站，通过其传统纸媒优势发挥传播功能，已经从点状分布到面状覆盖，成为线上和线下的连接点。而社区养老驿站显然不同于这类驿站，其功能必须得以确保，这就决定了必须由政府承载更多职能。

可复制经验应对老龄化

根据官方数据统计，截至2014年年底，我国60岁及以上老年人口数量已达2．12亿人，高龄老年人口数量达到2400万人，失能老年人口接近4000万人，他们对养老服务产业的需求可谓巨大。然而，随着人口老龄化进程的加速，我国养老服务产业似乎早已引起广泛重视，但却始终难见较大改进。

直到2013年8月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定了深化改革加快发展养老服务业的任务措施，提出到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系，把服务亿万老年人的 “夕阳红”事业打造成蓬勃发展的朝阳产业，使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量。

自此以后，包括以房养老、城乡养老保险衔接、养老设施用地单独列项、社区居家养老等一系列涉及养老产业和利好我国养老事业发展的政策措施纷纷落地实施。此次北京市的举动，在业内人士看来，早已成为打造融合居家养老社会化边界的典型样板。王于认为，一系列政策的明确，至少弥补了养老产业社会化大发展还必须长期面临的待解难题，如政策体系不完善、养老机构双轨运行、缺少市场竞争机制、支持养老机构发展的社会氛围有待提高等。

对于我国养老问题的社会化倾向以及如何探寻解决之道，中国人民大学发展中国家经济研究中心主任彭刚在接受本报记者采访时曾指出，养老问题不仅是社会问题，更是经济问题，诸如加速构建统一可衔接的城乡养老保险格局、完善养老金制度、以房养老等围绕“钱”展开的政策布局，必须在符合国情的养老制度和模式下才能发挥作用，即要解决如何花钱的问题。而居家养老的社会化早已让原本清晰的边界有所融合，因此，政策着力点向此转向值得肯定。

在彭刚看来，养老服务市场引入社会资本符合国家层面的政策方向，而动用现有社会资源推进养老服务的社会化和产业化，无疑为社会资本敞开了大门。在遵循市场化原则的基础上，社会资本也应在一定程度上收敛其逐利本性，将短视目光瞄准长远。毕竟，应对老龄化是一项长期且艰巨的任务，它更需要可持续的资本运营，在确保提供应有服务的前提下，获得长期可持续的行业利润。

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