安全与保值增值是社保基金管理的“双翼”

主持人赵姗

嘉宾

金维刚人力资源和社会保障部社会保障研究所所长、研究员

卢驰文上海政法学院社会保障教研室主任

高庆波中国社科院拉丁美洲研究所、

中国社科院世界社保中心执行研究员

国务院总理李克强日前签署第667号国务院令，公布《全国社会保障基金条例》（以下简称《条例》），将于今年5月1日起施行。这是全国社会保障基金自2000年设立以来，首次以国务院条例级别明确其性质、定位、投资运营、监督、法律责任等。《条例》明确，全国社会保障基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成。如果说社会保险基金是老百姓的“保命钱”，社会保障基金就相当于“保命钱”的储备金。《条例》的正式出台，意味着“保命钱”储备金步入有法可依、依法管理的轨道。

全国社会保障基金运营监管步入标准化、法制化轨道

中国经济时报：《条例》的颁布有何意义？

金维刚：我国于2000年设立全国社会保障基金，这是为应对未来老龄化高峰的挑战而建立的国家战略储备基金。为此，国务院设立全国社会保障基金理事会，负责管理这一专项基金。

《条例》的颁布标志着全国社会保障基金的筹资、投资管理、基金运行以及使用等各个方面都全面纳入法制化轨道，有利于促进全国社会保障基金不断做大做强，为应对未来我国人口老龄化高峰的到来及其对社会保障不断增大的压力提供坚实的资金储备。

卢驰文：第一，有利于健全全国社会保障基金管理运营制度，科学调整基金资产配置比例。

第二，强化了全国社会保障基金的风险控制机制，有利于防止基金理事会投资决策失误和防范腐败行为。

第三，制定科学评价投资管理人、托管人的绩效方法，有利于提高全国社会保障基金的投资收益率。

第四，规范了审计监督制度，可确保基金的总体安全性。

高庆波：全国社会保障基金于2000年8月设立，由全国社会保障基金理事会（简称社保基金会）负责管理运营。2001年，颁布了财政部和劳动社会保障部第12号文件——《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，以此为主体，构建了中国社会保障基金日常运营规章制度。

《条例》的颁布，是首部规范全国社保基金的行政法规，其准确界定了全国社会保障基金的性质、来源、用途、运营监督等核心问题，标志着全国社会基金运营监管向着标准化、法制化道路迈进了一大步。

全国社会保障基金与社会保险基金的区别与联系

中国经济时报：全国社会保障基金被简称为“社会保障基金”，因此有不少普通民众会将其与“社会保险基金”混淆。两者有何区别或联系？

金维刚：全国社会保障基金作为国家战略储备基金，其资金主要来源于中央财政拨入资金、国有股减持或转持所获资金和股权资产、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益构成。2015年年末，全国社会保障基金总额已超过1．6万亿元。国家允许社会保障基金进行市场化投资运营。自成立以来至2015年的年平均投资收益率在8％以上，其中2015年的投资收益率达到15％，远超过通货膨胀率，实现保值增值，基金实力不断增强。迄今为止，全国社会保障基金尚未投入使用，仍然处于不断积累壮大的过程中。

社会保险基金是在我国改革开放过程中逐步建立各项社会保险制度而逐步建立起来的，其中包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等五项社会保险。社会保险基金主要通过用人单位和个人缴费筹集资金，并由政府根据基金收支状况提供适当的财政补助。社会保险基金用于当期各项保险待遇的支出。到2015年年末，全国各项基本医疗保险制度覆盖的总人数超过13亿，参保率保持在95％以上。全年各项社会保险基金总收入4．7万亿元，基金总支出3．9万亿元，基金累计结余超过5万亿元。长期以来，为确保社会保险基金安全，国家规定社会保险基金设立财政专户，实行收支两条线，并且只允许存储在国有银行，不能进行市场化投资运营。由于社会保险基金收益率较低，不能实现保值增值，国务院于2015年8月出台了《基本养老保险基金投资运营办法》，今年将有超过万亿元的基本养老保险基金进行市场化、多元化的投资运营。

随着人口老龄化不断加快，未来社会保险基金收支压力越来越大，特别是养老保险基金、医疗保险基金的收支缺口问题也会更加突出。在我国从本世纪30年代进入人口老龄化高峰期之后，养老保险基金、医疗保险基金当期征缴的收支缺口问题将会越来越大，单靠动用基金累积结余和财政补助越来越困难，这就需要动用全国社会保障基金来弥补养老保险、医疗保险基金当期收支缺口，确保基金的收支平衡，从而维护参保人的切身利益和社会稳定。

卢驰文：第一，基金的来源不同。全国社会保障基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成。而社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等。基本养老保险基金、基本医疗保险基金、失业保险基金，这三险的资金来源于用人单位缴费、参保职工缴费。而工伤保险基金、生育保险基金来源于用人单位缴费。社会保险基金还包括新农合基金、新农保基金、城镇居民基本医疗保险基金、城镇居民社会养老保险基金、企业年金、机关事业单位的职业年金等。新农合基金、新农保基金、城镇居民基本医疗保险基金、城镇居民社会养老保险基金，这四大居民社会保险资金主要来自财政补助和个人缴费。企业年金、机关事业单位的职业年金，这两大补充养老保险资金主要来自用人单位缴费、职工个人缴费。

第二，基金管理部门不同。全国社会保障基金由全国社会保障基金理事会负责投资运营。而各种社会保险基金则由各地区社会保险经办机构管理，仅基本养老保险基金就分散在全国2000多个统筹地区。各统筹地区社会保险经办机构对本地区管理项目基金结存的资金负责投资运营。

第三，基金的用途不同。全国社会保障基金专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。社会保险基金则是用于养老金支付、医疗费用的报销、失业保险金的支付、工伤待遇支付、生育待遇支付等方面。

高庆波：全国社会保障基金（官方简称为全国社保基金）设立于2000年，其性质为全国社会保障储备基金，各年度《全国社会保障基金年度报告》显示，全国社保基金由2000年财政拨入的200亿元开始，截止到2014年年底，资产总额已达15356．39亿元，基金自成立以来的年均投资收益率8．38％，累计投资收益额5611．95亿元，投资收益已成为仅次于财政投入的第二大资金来源（累计财政性净拨入6552．67亿元）。

公众认知中的“社会保险基金”，通常指的是中国现行社会保险体系中的五大主要险种：养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险在实际运行过程中的结余基金。社会保险基金与全国社保基金的交集主要在于：一是受托运营的养老保险个人账户资金，二是委托运营的养老保险累计结余基金。

简单来说，社会保险基金是现行保险制度在运行过程中所产生的，按照法律法规在筹集资金、确保待遇按时发放并做好短期储备的情况下的结余资金；而全国社保基金则是为社会保险制度所储备的资金。

改变了以往只注重资金安全而忽视保值增值问题的倾向

中国经济时报：《条例》中有何亮点？

卢驰文：第一，划分了国务院、财政部、社会保险行政部门、全国社会保障基金理事会的权力与职责范围。比如：国家根据人口老龄化趋势和经济社会发展状况，确定和调整全国社会保障基金规模；全国社会保障基金的筹集和使用方案，由国务院确定；国务院财政部门、国务院社会保险行政部门负责拟订全国社会保障基金的管理运营办法，报国务院批准后施行；全国社会保障基金理事会负责全国社会保障基金的管理运营。

第二，在基金的管理运营方面，赋予了全国社会保障基金理事会更多风险控制的权限。比如：要求全国社会保障基金理事会制定投资管理人、托管人的选聘与考评办法，明确了投资管理人、托管人的职责范围，对投资管理人、托管人科学管理。

第三，在风险管理方面，强化了集体决策机制与组织专家评审的作用，有利于防止个别领导决策失误或存在腐败行为。比如：全国社会保障基金理事会制定全国社会保障基金的资产配置计划、确定重大投资项目，应当进行风险评估，并集体讨论决定；全国社会保障基金理事会应当按照公开、公平、公正的原则选聘投资管理人、托管人，发布选聘信息、组织专家评审、集体讨论决定并公布选聘结果。

第四，制定了监管全国社会保障基金的制度框架。对全国社会保障基金监管，国家建立监管制度，财政部、社会保险行政部门、银监会、证监会、审计署、外汇管理局等多部门共同参与管理，确保基金保值增值。

高庆波：相对于2001年颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），《条例》中对于很多重要问题进行了明确和界定。在《条例》第一条规定中即明确提出：“在保证安全的前提下实现保值增值”，改变了以往只注重资金安全而忽视保值增值问题的错误倾向。

在资金来源中，由《暂行办法》规定的“由国有股减持划入资金及股权资产”变更为“国有资本划转”，这一更改不仅消除了原表述易导致市场误解的弊端，而且内涵更加丰富。国有资本划转包含的内容涵盖股权、红利等多种形式，该规定与十八届三中全会提出的“划转部分国有资本充实社会保障基金”理念一脉相承。在实践中，已有山东省做出了地方层面的尝试，现有表述将鼓励未来更多类型的探索。

在资金规模上，首次提出“根据人口老龄化趋势和经济社会发展状况，确定和调整全国社会保障基金规模”。全国社保基金按照何种标准确定其规模一直未曾明确，因而，本次所提的内容尽管属于原则性规定，仍可以从中得出相当数量的重要影响因素：如人口结构因素、劳动生产率、通货膨胀率与工资等核心要素，等等。当然，这一规定毕竟只是一个原则性规定，未来需要更为明确地界定。

在投资范围上，坚持了“境内外市场投资运营”的传统。对于社会保险基金而言，安全性是最重要的指标，但是风险是收益的基石，过于强调安全，长期内付出的代价是收益水平相对下降。不过，社会保障储备基金具备社会保险基金所不具备的优势——它可以用更长的时间分担风险，这也是国际养老储备基金（主权养老基金）放眼国际的根源所在——只有在全球范围内配置资产，才有可能在长期内分享经济快速增长区域的红利。对于当前的中国而言，在经济进入新常态之后，需要考虑资源的全球化配置，因而，坚持境内外投资的全国社保基金，为未来的基金投资积累了经验。数据显示，截止到2014年年底，中国社会保障基金境内投资资产14050．61亿元，占基金资产总额的91．50％；境外投资资产1305．78亿元，占基金资产总额的8．50％。

对全国社保基金工作的建议

中国经济时报：您对全国社保基金工作有何建议？

卢驰文：第一，建立对全国社会保障基金理事会领导及主要骨干的薪酬与投资收益率挂钩的绩效考核制度。《条例》要求理事会制定投资管理人、托管人的考评办法，但没有要求国务院制定对全国社会保障基金理事会的考评方法，这显然是不全面的。全国社会保障基金理事会，就像一个大型的国有企业，理事会的领导与主要骨干的薪酬福利，也要像其他国有企业一样，采取高薪的年薪制（基本工资＋奖金），奖金与基金的投资收益率挂钩。否则，难以调动理事会工作团队的工作积极性。

第二，修订2001年公布的《暂行办法》的第九条第二款，提高基金管理公司实收资本数额。2001年该《暂行办法》规定，基金管理公司实收资本不少于5000万元，至今15年过去了，物价、房价都涨了很多倍，现在对基金管理公司的实收资本要规定不少于2亿元，甚至可以更多。具体数字可以讨论商定。

第三，修订2001年公布的《暂行办法》的第二十八条第二款，适当降低银行存款和国债的投资比例。2001年该《暂行办法》规定，银行存款和国债投资的比例不得低于50％。2001年我国基本养老保险基金累计结存规模小，但目前全国基本养老保险基金累计结存规模已经超过35000亿元，能够应付养老金日常支付风险和经济危机支付风险，全国社会保障基金全部可以作为战略储备，进行5年以上的长期投资。由于银行存款与国债的收益率比较低，可以适当降低银行存款和国债的投资比例。我建议修改为：银行存款和国债投资的比例不得低于30％，其他资产的投资比例也要适当调整。具体比例可以讨论商定。

另外，基本养老保险基金与全国社会保障基金的关系密切，要把基本养老保险累计结存资金划分为日常支付准备金、经济危机支付准备金、战略储备金。基本养老保险基金的投资运营部门要借鉴全国社会保障基金理事会的投资运营经验，努力提高基本养老保险基金中的战略储备金的投资收益率。当然也要科学制定基本养老保险基金管理部门投资运营的考核激励制度。

社保基金将迎来飞速发展

中国经济时报：与征求意见稿不同的是，《条例》首次提出，“经国务院批准，全国社会保障基金理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金；受托管理运营社会保险基金，按照国务院有关社会保险基金投资管理的规定执行。”此举将产生哪些影响？

高庆波：该条规定对2015年国务院《基本养老保险投资管理办法》中悬而未决的“受托人”进行了明确表述。当时受托机构被定义为“国家设立、国务院授权的养老基金管理机构”。在受托人未明的情况下，基本养老保险投资大规模启动是不现实的，虽然各界普遍认为，最符合该规定的选择正是全国社会保障基金理事会。

在《条例》中，明确了全国社保基金理事会“可以”接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金，并明确了该部分资金的投资管理“按照国务院有关社会保险基金投资管理的规定执行”。该条规定可能会产生四方面的影响：一是名义上股权投资比例略小，但实际运作中影响可能并不大——全国社保基金理事会历年度投资报告显示，其股权投资并未达到40％的上限，多数年份尚不足30％；二是债券等固定权益类资产比重的提升，有助于提升收益水平；三是增加了投资国内重大项目和企业股权的选项；四是境外投资缺失是最大的遗憾所在。该条规定在安全与收益二者之间做出了平衡（见表）。

在不远的将来，随着人口老龄化程度的进一步加深，如何保障人民晚年经济生活是未来的养老保险制度面临的重大挑战，这也是全国社保基金最主要的目的所在。随着时间的推移，全国社保基金将迎来飞速发展，其资金来源主要有三：一是来自财政的、持续不断的、“未雨绸缪”性质的养老储备本金；二是来自快速增长的基本养老保险制度累计结余资金（由于老龄化和制度内人口与制度覆盖范围扩展之间存在时间差距，所以在人口老龄化加深的初期，制度仍将持续累积大量资金结余，尤其是如果制度不能在短期内将统筹层次提升到全国的情况下）；三是来自各种形式的国有资本划转。《条例》的颁布，在提升立法层次之外，必然带动一批法令法规的出台，共同完善中国的社会保障体系。

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