唐均：全国社保基金条例，重点在附则

2016年3月10日，国务院公布了《全国社会保障基金条例》（以下简称《条例》），《条例》将从5月1号起正式施行。对此，媒体评论说：“这个条例最大的亮点，就是对全国社会保障基金的筹集、使用、管理运营、监督等环节，作出进一步规范，保证这个基金在安全的前提下，实现保值增值。”

恐怕又要解释一下，《条例》所涉及的“全国社会保障基金”，虽然也被简称为“全国社保基金”乃至“社保基金”，但却不是通常所说的由用人单位和劳动者个人共同缴纳、并有国家财政托底的“社会保险基金”。此“社保基金”乃是一个叫做“全国社会保障基金理事会”管理的一笔政府基金，其作用是“中央政府专门用于社会保障支出的补充、调剂基金”。在社保理事会网站上专门有这么一段说明：全国社会保障基金与地方政府管理的基本养老、基本医疗等社会保险基金是不同的基金，资金来源和运营管理不同，用途也存在区别。

虽然《条例》如今才出台，但早在2000年8月，全国社会保障基金和全国社会保障基金理事会便已呱呱堕地。2001年12月，曾有一个“经理事大会会议讨论通过并报国务院备案后生效”的《全国社会保障基金理事会章程》（以下简称《章程》）面世。与此同时，财政部、劳动和社会保障部还颁布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（以下简称《办法》）。

2010年通过的《社会保险法》的第七十一条对“全国社会保障基金”作出了规定：“国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂。全国社会保障基金由全国社会保障基金管理运营机构负责管理运营，在保证安全的前提下实现保值增值。”因此，最近出台的《条例》第一条就开门见山地声称：“根据《中华人民共和国社会保险法》，制定本条例”。《条例》显然是要为上述法律条款作出更为具体翔实并更具可操作性的规定。

对比《条例》和《章程》、《办法》，我们可以发现一些不同点。以往的《章程》和《办法》，前者主要是对全国社会保障基金理事会的组织结构作出规定，其中只有一章规定了基金的“管理运营”；而后者主要着眼于基金的“投资管理”，甚至为此而专设了主要针对“社保基金投资管理人和托管人”的《罚则》。

最近出台的《条例》，在与全国社保基金理事会的组织框架和全国社保基金的投资管理相关的条款中，基本上沿用了《章程》和《办法》中的说法。但是，措辞的逻辑性更加严密，语气也更加严厉了。譬如，以往《办法》中的罚则，大多是是对社保基金投资管理人和托管人处以“罚款”和“退任”的惩罚；而《条例》中的相关规定则升级到“依法给予处分”，甚至多处强调“构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

但是，若说《条例》和《章程》、《办法》最大的不同点，却是《条例》中的这项规定：“经国务院批准，全国社会保障基金理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金；受托管理运营社会保险基金，按照国务院有关社会保险基金投资管理的规定执行。”这个提法是《章程》和《办法》中完全没有涉及的，现在的改变则把两个不同的“社保基金”链接到一起了。更有意思的是，这个重大的改变却被放在《条例》的《附则》中。

是否可以这样认为：新出台的条例，是在为数千亿乃至数万亿的社会保险基金通过全国社会保障基金这一渠道“入市”作准备：为了预防在股市本身的投资经营风险之外可能出现的人为道德风险，在法律上作出了尽可能严密的部署。但是，股市或曰资本市场本身所隐含的投资经营风险是否可控，可能还是会让胆小的人为“保命钱”捏着一把汗。

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