以精算平衡和公益共济推进社保改革

我国的社会保险体系改革，是伴随经济体制渐进改革，采取自下而上、局部试验的方式来推进的。在实践中，这种策略可以有效规避矛盾，集中有利条件，形成各方合力，并激发地方的改革创新积极性。但在获得典型意义的同时，社保体系往往因为缺乏统筹考虑与顶层设计，使改革陷入设计方案五花八门、改革举措莫衷一是的矛盾中，从而带来改革的复杂性和艰巨性。“十三五”规划纲要提出，要“稳步提高社会保障统筹层次和水平，建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度”，这一要求为我国社保体系的改革与发展明确了方向，强调收支平衡、公益共济是我国社保体系建设与完善的两条主线，既相互促进，又相互制约，成为“十三五”时期社保制度的主要特征。

社保体系的成就与问题

我国的现代社保体系基本框架形成于“十一五”期间。这一时期，城乡养老、医疗保障制度建设取得突破性进展，各项社会保险覆盖人数迅速增长，资金规模进一步扩大，保障水平逐步提高，管理服务网络不断完善，为维护改革发展稳定大局发挥了重要作用。

“十二五”期间，社保体系进一步完善与拓展，城乡居民医疗和养老保险并轨，机关事业单位的养老保险改革不断推进，社会保障制度受益人群不断增加。

同时，我国现行社保制度在建设和完善的过程中，也存在一定程度的局部性和小范围内自足性的特征，从而导致部分险种划分过细、保障力度不足，保费分割过细，并且存在可持续性风险等问题。当前，我国“五险一金”的一般缴费标准为：以月收入为基础，养老保险缴费率为28%，医保缴费率为12%，住房公积金上限是24%，此外，企业还需负担1%的失业险、0.3%的工伤险以及0.8%的生育险。这样“五险一金”缴费率约66%，其中个人负担约20%，其余由企业负担。

从上述比例来看，我国的社保缴费比例是偏高的，企业负担也相对较重，在确保各项社保待遇不变的前提下，适当降低企业缴费负担，完善和优化社保体系结构是当前须着力解决的重大问题。但是，这一问题的解决，不能单一地落到政府和财政肩上。因为，现行社保体系的收入体系中，政府和财政的补助性收入已经占到总收入的23%左右。比如2015年，全国社保基金收入44660亿元，其中保险费收入32518亿元，财政补贴收入10198亿元。对现行社保缴费率的改革，必须立足于社保体系的整体，坚持“更加公平、更可持续”的改革方向，以平衡理性和公益共济两条主线协调推进。

降低社保缴费率的三大法宝

面对社保缴费水平偏高的压力，部分地方政府已开始采取措施降低费率和缴费水平。据报道，目前已有近10个省市下调了工伤、生育等社保费率。以上海方案为例：自2016年1月1日起，养老保险、医疗保险、失业保险单位缴费费率共下调2.5个百分点，预计今年为企业减负约135亿元。但从全国层面看，要想实现在社保水平不变的情况下降低社保费率，必须着力于开源、节流和整合三个方面，进而形成整体性、精算法和市场化这“三件法宝”。

1.以整体性破解碎片化

整体性是打破现行社保体系碎片化的重要举措，按照统一的规则，或建立统一的机制，抑或提升统筹层次，从而实现资金整合、调剂余缺、全面管理，以及事权与支出责任相一致。以养老保险为例，根据2014年的社保统计数据，全国累计结余超过1000亿元的有广东、江苏、北京等9个省市，占全部累计结余的66.3%，而黑龙江、河北等21个省份养老金当期结余增长率为负。通过整合，在全国统筹的整体视角下，我国职工养老保险累计结余为31282亿元，居民养老保险累计结余达4624亿元，这既提升了我国社保体系的可持续性，又有效保障了相关社会保险的统一性和有效性。

当然，打破现有的险种壁垒，推进必要的险种整合和统一管理也是整体性的重要表现。以2015年的社保预算为例，职工医保的缴费收入预计为7934亿元，支出预计为7345亿元，净余额589亿元，而生育险的支出预计为406亿元。如果将生育险和职工医保合并，并取消生育险缴费，预计职工医保的缴费和支出仍将大致平衡，同时将降低缴费负担约433亿元。如此一来，“十三五”期间推进生育险改革，从“五险一金”变为“四险一金”也就有了坚实的基础和条件。

2.以精算达致收支平衡

精算法是指通过精算确定社保体系缴费、补助和支出的平衡，提升社保体系运行效率，降低缴费负担，完善政府补助机制。在精算法的支持下，政府补助将摆脱被动性的特点，财政资金不再是社保体系相关缺口的补助手段和工具，政府资金的地位将等同于社保体系的出资人。而出资人既要求保证已出资金的使用绩效，又要求在适当条件下主动出资或实现战略性投入，抓住有利时机，实现全局突破。

在精算法支持下，社保缴费要体现出保障性的特点和合理的收益性，在强化保障责任的同时，实现缴费机制的激励相容，鼓励多缴多得，并经得起社会质疑和推敲。此外，社保体系本身也应具有公益性和共济性的特征，因此，社保体系不应追求过大的年度盈余，坚持精算平衡，推进科学管理、差别缴费、统一机制、高效使用是最为关键的着力点。

3.以市场方式推进改革

市场化是指尊重市场机制和规律，利用市场渠道和模式加强社保体系的管理，推进社保体系改革。

2016年及今后一段时期，我国将探索将社会基本养老、基本医疗等社会保险委托、交付商业保险公司代办、代管和托管的改革；将有序推进养老保险等社保结余资金的投资多元化改革，提升资金使用效率，增加投资的收益规模，以更好地补充养老保险资金，提升体系的保障性和可持续性；将以市场化的渠道和方法，划转部分国有资本充实社保基金，提高国有资本收益上缴公共预算的比例，更多地用于保障和改善民生。

总体上，我国现行社保体系取得了重大成就，也面临着降低缴费率、提升体系和机制效率的巨大压力。坚持精算平衡和公益共济的属性，是保证我国社保体系建设不断完善和优化的重要条件。

（作者系中国财政科学研究院研究员）

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